新时期能源价格政策的基本思路

我国能源的供应与消费已进入新的历史阶段，越演越烈的能源短缺及科学发展观的确　立，使本届政府重视节能与可再生能源开发的程度空前。而在市场经济中，价格是最有　效的调节机制。为此，本文将就我国能源价格政策调整的基本思路提出建议。

　　一、以兼顾能源的可持续与国家经济竞争力的可持续为目标

　　我国能源的供应与消费已进入新的历史阶段。其主要特征是：

　　１、我国经济与社会发展已进入大量消耗能源阶段。我国近两年的电力弹性系数已由以　前的小于１转为连续地大于１，煤、电、油消费均呈两位数增长，并非偶然现象：一是我　国已真正进入所谓的重化工业阶段，制造业的高速增长成了经济高速增长的主体。而制　造业是最消耗能源的产业﹔二是我国人均国内生产总值已进入１０００美元（用购买力评价　折算更高）以上阶段。考察发达国家的经济发展史可知，无论西方人还是东方人，此阶　段都是一个重要的消费升级阶段，这一阶段的消费升级，主要表现为人们对居住条件和　交通工具的要求发生质的变化，简单说，就是要住大房子，要冬暖夏凉，要坐小汽车。　而大房子、空调及各种家用电器、小汽车，都属高耗能消费品。

　　２、我国自身的资源赋存已不足以支撑预期的经济增长。不仅石油已由净输出变为净进　口，进口量居全球第二，就连过去一直被认为资源极为富余的煤炭，据预测，按目前的　消耗速度，也持续不了２０年。因此，今后，能源贫乏将长期成为我国经济与社会发展的　主要约束条件之一。

　　３、我国已融入全球经济一体化进程。２００４年我国进出口总额为１１５４７．４亿美元，外贸　依存度已高达７０％多。大量出口制造业产品的同时也大量进口原料和能源，已成为我国　参与国际分工、实现经济发展的基本特征之一。这就是说，一方面，我们的能源供应渠　道大大拓展了﹔另一方面，由于围绕能源而形成的国际政治、经济关系的复杂性日益显现，我国能源安全的程度下降了。

　　我国经济与社会发展已进入大量消耗能源阶段，而自身能源又贫乏，围绕能源而形成　的国际政治、经济环境又复杂，这就决定了我们必须重视节能、支持可再生能源的发展　，才能实现能源消费的可持续。另一方面，也应认识到，促进节能并不等于高耗能产业　越少越好。“能源浪费”与“耗能型经济”是两个不同的问题。前者说的是能源的使用　效率低，可用“单位产品的能耗”等类似的指标来表示﹔后者说的是需要较多的能源消　耗来支撑的经济结构，可以用“单位ＧＤＰ能耗”等类似的指标来表示。因此，当说我国　存在能源浪费及其程度时，以“单位产品能耗”的国际比较为依据是可以的，但不能用　我国与美欧等发达国家的“单位ＧＤＰ能耗”差别说明问题。我国与美欧等发达国家在单　位ＧＤＰ能耗上的差别，只能証明我们的经济结构比它们更耗能，如此而已。而我国目前　已经形成的这种能耗较高的经济结构，首先是因为我们的科技水平和劳动力素质低。其　次，我国现阶段的经济增长，外来投资、对外贸易是主要的动力之一，而“外资、外贸　”有如此高的绩效，又是与我国低端劳动力资源的充沛和价格低廉有直接的关系，因而　外资投向、出口产品也就较多地集中于制造业，从而不可避免地提高了我国的“单位ＧＤＰ能耗”。所以，我国目前的这种能耗较高的经济结构，总体上看，是当今国际分工　条件下自然选择的结果，有其历史必然性。

　　因此，我国现阶段的能源价格政策，一方面，必须把促进节能作为核心目标，并支持　可再生能源发展，以实现能源消费的可持续﹔另一方面，也必须兼顾国家经济竞争力的　可持续。要尊重我国现阶段高耗能型经济结构形成的历史必然性，不能盲目追求单位ＧＤＰ能耗的下降和发展可再生能源。

　　至于某些具体的高耗能行业如电解铝、水泥、钢铁等，从发达国家向发展中国家转移　的趋势不可能改变，我国该不该发展这些产业，发展到什么规模，应主要由环保、市场　需求、原料供给等因素决定。政府的责任或作用，应主要体现在外部成本内部化上。至　于能源价格政策，如能使这些行业的能源耗费与能源供应的成本相符，也已尽到责任。　而如果实现了外部成本内部化，则高耗能行业综合成本的国际比较是很容易的，企业完　全有能力做出既合乎国家利益也合乎全人类共同利益的正确选择，用不著搞那么多、那　么复杂的产业政策。盲目追求单位ＧＤＰ能耗的下降，很可能形成过多、甚至错误的国家　干预，使国家的经济竞争力受到伤害，对于世界经济整体的资源节约和可持续发展，也　未必有利。

　　二、以能源价格合理化──价格反映成本为目标中介

　　我国新时期能源价格政策既要把促进节能作为核心目标，并支持可再生能源发展，又　要确保国家经济竞争力的可持续，两者兼顾的基本途径无疑是能源消费合理化。而这归　根结底要靠能源价格合理化。而能源价格合理化的基本标志就是价格反映成本。

　　（一）什么是能源消费的合理化

　　怎样的能源消费才合理？到目前为止，尚未见到专门的论述。我们认为，可从技朮和经　济两个方面来衡量。

　　１、技朮性标准。技朮性标准可分长期和短期两个方面。长期标准应是消费的可持续性　。如可获资源足以维持期望的能源消费水平，可以认定消费具有可持续性。在当今条件　下，对我国能源消费的规模、方式等做出是否具有可持续性的判断，不能局限于本国的　可获资源，还应包括全球经济一体化的作用。当然，在重视后者的同时，也要考虑国际　经济、政治环境基本走向的制约。至于短期标准，应是能源系统的安全性、可靠性。短　期内的能源消费数量及消费方式的合理与否，应以整个能源系统的安全、可靠为判断的　基本依据。

　　２、经济性标准。经济性标准就是资源配置的优化。在可用资源量有限的情况下，应该　消费多少？谁可以消费得多一些或谁应消费得少一些？判断的标准应是社会总收益最大，　具体说，是使用现有资源产出的总附加值最大。

　　（二）能源消费合理化归根结底要靠价格与成本相符

　　技朮性标准强调系统的可靠性，比较直观﹔经济性标准重视消费形成的内在机理，比　较间接。怎样看待技朮性标准和经济性标准的关系？在市场经济条件下，二者在逻辑上　是统一的。资源配置优化的基本表现是市场均衡，其物质内容就是整个能源系统的安全　、可靠，与上述技朮性标准的定义相一致。而市场均衡的基础是价格反映成本（包括正　常酬资成本即正常利润）。因为现实的市场需求总是指有支付能力的需求。为什么许多　人人说好的技朮发明得不到采用？例如太阳能汽车，无污染，能源又取之不尽，但目前　几乎谈不上真正意义的市场需求，主要原因就是成本太高，社会现有支付能力还消费不　起。因而成本低的产品，社会才可以多消费一些，而成本高的产品，社会就应少消费一　些甚或根本就不应消费。所以，某种产品该不该消费，消费多少，归根结底取决于产品　的成本。从这个意义上看，价格要真正起到优化资源配置的作用，就必须与成本相符。

　　因此，实现前述能源价格政策的目标，各项操作应围绕如何使价格反映成本来进行。　当然，也必须指出，我国目前能源企业的会计成本对社会而言是不完全的，或是未含所　耗自然资源的全部价值，或是未含环境破坏给社会增加的成本开支，即没有实现外部成　本内部化。只有能源价格不仅反映企业正常的内部成本，也包含环境、资源等外部成本　，即价格反映了能源的社会成本，能源消费才会自动调整到社会所能承受的合理水平。

　　三、以引入竞争、再造监管、强化外部性调控为主要措施

　　（一）进一步引入竞争机制

　　众所周知，竞争是加强企业外部约束、扩大消费者选择范围进而节约资源的最有效手　段。因而在我国，传统的竞争性产业已基本上取消了国家计划，价格由市场竞争形成。　煤炭行业和石油行业本质上也属竞争性行业，因此应积极排除障碍，尽快引入竞争机制　。天然气行业和电力行业虽然传统上同属自然垄断行业，但近年来国内、外的理论研究　和改革实践均已証明，这两个行业的输送网络业务与输送网络之外的业务在性质上并不　相同，前者仍不同程度地具有自然垄断性，而后者本质上属竞争性业务，只要相关条件　具备，完全可以建立竞争性的市场结构和由市场供求决定的价格形成机制。

　　在我国能源领域进一步引入竞争机制，当前需重点解决以下三个问题：

　　１、竞争型市场结构的建立。竞争机制的有效性取决于市场结构的可竞争性。在成熟的　市场经济国家，无论是反托拉斯监管，还是对垄断性行业进行企业重组，主要目的都是　为使市场结构具有可竞争性。目前，除煤炭外，我国其他几个能源行业的市场结构都不　足以实现有效竞争，如：成品油的批发、零售市场基本上仍由“中石油”、“中石化”　两大集团公司控制﹔电力行业虽进行了“厂、网分开”，但分拆的只是原国家电力公司　的发电企业资产，且打了折扣，电网公司还保留了１０％的发电企业资产，至今主、辅（主　要指那些靠关联交易生存的“三产”）未分﹔而地方政府的发电企业资产并未重组。因　此，要真正在上述行业实现有效竞争，必须削弱现有大企业对市场的控制力，包括鼓励　国内私人资本、外资进入能源行业，并有必要对国有企业做进一步的重组。

　　２、体制改革的整体规划。我国至今还没有能源各行业体制改革的整体规划。有些改革　安排，如“电力体制改革方案”，虽称为“方案”，但确切说只是个大思路，要成为规　划，还有许多问题需要研究。尽管后来各有关部门陆续也出了一些配套措施或配套办法　，但相互间缺少对接，并没有完全“套”在一起。而“整体设计、分步实施”是一切体　制改革必须遵循的普遍规则，能源的市场化改革更应如此。这不仅因为能源是国民经济　的血液，而且也因为能源供应是个精密系统，特别是天然气和电力，生产、运输、消费　各环节之间及各环节内各构成单元之间，都必须“协调”运作，整个系统才能正常运行　。因而，与其他方面的体制改革相比，能源行业体制改革的系统性要求也非常高。如果　不作整体规划，改革措施缺少对接，能源出现“危机”将不可避免。所以先期进行能源　市场化改革的国家和地区，无不“整体设计、分步实施”。我国能源市场化改革若要达　到预期目标，也必须尊重能源行业的经济、技朮特性，遵循能源产业体制改革的客观规　律，首先做好改革整体规划的周密设计。

　　３、“改革”领导责任的落实。我国能源行业（特别是电力、石油、天然气）有多年垄断　经营的历史，又是最重要的基础产业之一，在这样的行业实行市场化改革，利益调整大　，又事关国家的经济繁荣和社会稳定，如此重大的责任，决非任何政府部委可以承担，　如此复杂、尖锐的利益集团间权益的调整，决非任何政府部委能够协调。因此，国务院　应成立专责的体制改革领导小组，由国务院高层领导担任组长。

　　（二）再造基于市场经济的能源价格监管体系

　　１、建立职能完备的能源价格监管机构。在其他市场经济国家，能源监管机构有独立的　，也有内设于相关政府部门的，但职能统一，即对仍垄断经营的能源企业价格监管与成　本、质量的监管由同一机构负责是共同的。能源供应是个精密的系统，因而对这个系统　各构成要素及其运转各环节的监管，也必须与这种系统性相适应。我们现在的情况是，　管价格的管不了成本和服务质量，管成本和服务质量的管不了价格，这种主要监管职能　分散于各部门的配置格局，必然且已经导致了部门间的职责重叠，效率低下，形成监管　“越位”与“缺位”并存的局面，自然谈不到与引入竞争机制后的能源行业监管任务相　适应了。我国的能源监管机构是独立设置，还是内设在哪一相关政府部门，或由哪一相　关政府部门管理，仍有继续讨论和演变的空间。但目前这种职能分散、重叠的体制，无　论如何是不能再继续下去了。

　　２、建立、完善监管的规则体系。规则是监管者行为的依据，是被监管者、消费者权益　的保障，因此，基于市场经济的价格监管离不开科学监管规则的建立。我国目前已有了　部分与价格监管相关的规则，但离科学监管的要求尚有很大距离：一是规则不足，连最　基本的规则──监管垄断性企业成本的规则都没有﹔二是规则不清，概念、条文表述含　糊甚至有明显错误的地方太多﹔三是规则间不协调，部门之间，上、下级政府之间规则　“打架”的问题广泛存在。当前，建立、完善监管规则的重点是：（１）成本约束与审核　﹔（２）严格服务标准及相应的对消费者赔偿机制﹔（３）投资审批与价格监管的关系。监管　规则合理化的途径可考虑以下两个方面：（１）学习国际经验，特别是要向监管历史长、　效果好的国家学习﹔（２）社会的广泛参与。民主是法制的基础，只靠政府部门间的征求　意见或文件会签，而没有公众的广泛参与，不可能产生公正、合理的监管规则。在我国　政府管制价格目录中，一些与居民利益密切的商品或劳务价格调整前召开听証会，确有　必要，但就能源价格监管的科学化而言，特别需要听証的，是监管规则的建立和修改，　而我国目前恰好是监管规则的产生未经听証。

　　３、建立利益相关者间的制衡机制。由于信息不对称，监管机构受被监管企业误导的情　况经常发生。此外，由于监管官员在行使职权的具体过程中，难免受个人情感因素的影　响，因而出现有意偏向被监管企业或过多满足消费者要求的情况。而无论偏向被监管企　业，还是过多满足消费者要求，都会降低监管质量，不利于资源的合理配置。因此，现　代管制经济学认为，监管机构并不完全具备保护消费者合法权益的能力。监管机构的主　要功能是买、卖双方间博弈的中介，或者说，是为解决被监管企业与消费者的利益纠纷　充当裁判。根据我国的实际，要通过利益相关者间的制衡建立起有效的监管，当前的主　要任务是使消费者组织起来，使其具备与被监管企业抗衡的能力。我国目前价格听証会　的效果达不到预期目标，最主要的原因是消费者力量太弱，出席听証会的消费者代表明　显缺乏组织性，基本上是单兵作战，在各个方面都不是被监管企业的对手。而现在的“　消协”，一是官气太浓，二是不“专”，在博弈中也难有作为。为此，必须建立新型的　消费者组织：（１）成立消费者自己的组织──真正的利益共同体，而非“事不关己”的　官办机构﹔（２）有针对性──针对具体行业，而不是“样样通，样样松”﹔（３）专家治理　──聘请或雇用自己的专家包括经济学家、律师、会计师和工程师，由专家对被监管企　业的成本做长期跟踪研究并在听証会上出庭，而不是让随机遴选的自告奋勇者们代表消　费者的诉求。（４）获取政府支持──政府应给予资金补助，但不应干预内部运作。

　　（三）强化“外部性”调控

　　在能源行业，“外部性”主要表现为对资源和环境的影响。能源行业的“外部性”也　有负、正之分。负的“外部性”指对资源和环境的破坏，由此导致了行业的“外部成本　”﹔正的“外部性”有利于资源和环境的保护，由此导致了行业的“外部收益”。合理　的能源价格，应使“外部成本”、“外部收益”均能内部化，进而有利于对“外部性”　的调控，实现经济社会的可持续发展。

　　１、“外部成本”内部化。能源行业的“外部成本”包括资源和环境两个方面。资源成　本内部化的基本途径是尽可能实行资源价格的市场化。增量国有资源使用权的分配，必　须通过规范的招标进行。对存量国有资源的使用，应建立完整、科学的资源税、费体系　，如资源税征收标准根据资源产品价格的水平分档设计﹔资源税征收基础改按产量计征　为按占用资源量计征。环境成本内部化的基本途径是有针对性地建立一整套科学的环境　税、费体系，各项环境税、费的征收标准，应以能源企业排污所缴税、费额大于其污染　治理支出为标准。如此来看，我国绝大多数排污费征收标准都要大幅度提高。在政府仍　实行价格监管的能源行业，如企业的资源和环境支出增加，能源价格也应允许相应提高　，为资源和环境等“外部成本”内部化创造必要的条件。

　　２、“外部收益”内部化。风能、生物质能、潮汐能、太阳能等可再生能源的开发和使　用，可以减少化石能源的开采和消费，既实现了不可再生资源的节约，又保护了环境，　这些正的“外部性”，应该促使它发展。但在现阶段，以企业的会计成本为标准，开发　利用可再生能源比之常规能源显然不具经济性。在对常规能源与可再生能源“性价比”　真实性评价上，市场机制失灵了。因此，必须由“看得见的手”使可再生能源的“外部　收益”内部化。可再生能源“外部收益”内部化的方法，可考虑以下两种：一是政府定　额补贴，即根据可再生资源与常规能源的成本差额，按单位予以定额补贴，但其价格由　市场决定﹔二是政府按可再生资源的实际成本核定价格，并强制经销企业全额收购。前　者可用于已建立竞争性市场的行业，后者可用于仍垄断经营的行业。但无论采取那种方　式，由于我国国土辽阔，地区间经济社会发展不平衡，都必须在常规能源终端用户价格　上加收一个小额“附加”，以用于解决可再生资源与常规能源成本差额的合理分摊问题　。