意大利电力改革及其对我国的启示

意大利国内能源资源有限，在发电领域，主要依赖进口天然气来满足其能源需求。紧跟欧盟的脚步，意大利已逐步实现电力市场的开放，在发电、输电、配电、售电及电力监管等环节形成了兼具欧盟共性与本国特色的电力体制架构。意大利电力改革历程中积累的经验与教训，可为我国新一轮电力改革提供有益借鉴。

（来源：中电联法律分会 作者：侯雪辰）

一、意大利电力现状

（一）发电端

根据意大利电网运营商Terna公司公布的数据，意大利发电格局正在经历深刻变化。2019年，其发电装机容量为119GW，发电结构以火电为主，占比为54%，其中天然气发电占比接近50%，而水电、太阳能和风电占比分别为16%、8%和7%。

近年来意大利的太阳能与风电呈现迅猛发展态势，有力推动了可再生能源占比攀升至较高水平。截至2024年10月31日，意大利已投运38.8GW光伏发电项目和12.9GW风力发电项目，水力发电总装机高达75.2GW，储能项目约有70.7万个，储能总装机容量为5186MW/11783MWh。这为意大利电力系统的稳定运行与可再生能源消纳提供了坚实保障，也彰显出意大利在能源转型进程中的积极探索与卓越成效。

（二）输电端

意大利在输电领域呈现垄断态势，由政府参股企业Terna负责经营。Terna是欧洲最大的独立电力传输企业，拥有超过7.4万公里、约26条国际的线路，与法国、瑞士、奥地利、黑山、马耳他等国相连。值得关注的是，意大利国家开发机构和中国国家电网的合资企业CDP RETI持有Terna公司29.85%的股权，而其他股东持股比例均在10%以下。

（三）配电端

意大利在配电领域呈现区域垄断态势，目前，意大利共有超过100个配电企业。意大利国家电力公司（ENEL）的市场份额长期维持在80%以上，控制着意大利大部分地区配电设施。

（四）电价

意大利的电力批发市场处于自由竞争状态，电力市场交易包括现货、期货和场外交易。日前竞价是主要交易方式，电价由买卖双方的报价和所处的区域决定。步入2025年以来，意大利受制于进口成本增长，能源价格开始飙升，进口电力价格在1月的均价达到143欧元/兆瓦，比德国平均高出25%，比法国高40%，比西班牙更是高出48%，成为欧洲前5大经济体中电费最高的一个。2月后成本更是来到154欧元/兆瓦，相较2024年1月同期99欧元/兆瓦的价格暴涨了超过50%。

面对高昂的能源费用，意大利能源部门已经出台了面向弱势人群的能源补助政策。截至2025年6月30日，75岁以上的老年人或者身体有残障的人士可以申请能源补助，获得113欧元的电费减免，预计超过236万人次将受益于此项政策。

（五）电力市场监管

意大利电力监管主要由电力与天然气监管局（AEEG）负责。该组织成立于1995年11月，为独立的监管机构，主要负责保护消费者的利益，促进电力服务的竞争性和有效性。其监管内容包括发电、输电、配电、售电等端口的各个市场参与者，针对不同电力市场参与者，其制定了监管规定并力行推进监管的实施。

此外，AEEG同时在行业标准认证、行业规则制定等电力市场的其他方面实施监管。从不同的监管对象出发，该机构分别设置了具体监管方案。AEEG的监管框架，如下表所示：

二、意大利电力体制改革进程

（一）第一阶段：击碎垄断，逐步开放

意大利的电力改革主要是在欧盟的统一要求下开展的，在改革前，其实行的是发输配一体化的电力生产格局，其最大的国有电力公司ENEL拥有全国85%的发电装机容量和全部的输电、配电网。

1996年12月19日，欧盟通过了96/92/EC的指令，规定了欧洲各国电力改革的基本框架，内容包括开放电力市场、允许电力用户自由选择供电商、允许独立发电厂在各国建立、发电、输电、配电业务分开独立核算、建立独立的电网运营管理者等。

为了实施欧盟指令，1999年2月19日，意大利政府颁布了一项全国电力市场化改革的法令，规定了开放电力市场、削弱电力垄断化经营的目标和方式，其主要内容有：

1. 逐步开放电力市场，并推动可再生能源发展

法令规定，部分电力用户可自由选择供电商，起初，需满足每户年消费量达3000万千瓦时的条件，但到2002年，条件已降为了900万千瓦时/年。集团式企业用户的用电量可以是若干用电点成员企业消费电量的总和，但每个点的用电量至少需达到200万千瓦时/年，2000年降至100千瓦时/年。

在发电侧方面，法令限制任何一方发电或进口电力不得超过全国电网负荷的50%。为推动可再生能源发展，法令要求发电商和电力进口商在2001年前，供应至国家电网的电力中，可再生能源发电占比至少达2%。

2. 改革输电体系

在电网的所有权仍归意大利国家电力公司ENEL（ENEL成立了子公司Terna，负责持有输电网资产）的情况下，成立国有控股的“输电网管理会社”，独立负责电网经营管理和调度，其出资租赁电网，既向电网所有者ENEL支付电网运行、维修和改造的费用，又按政府电力与当局制定的价格向用户收取输电费。

3. 设立配电特许审批制

法令规定，在法令发布时已开展运营的全部配电公司，若要继续维持经营活动，需以获取工业部授予的特许权为必要前提条件，该特许权的有效期限设定为30 年。针对存在ENEL与地方市政公司同时提供供电服务的城市，将仅向其中一家公司授予配电特许权。在此政策背景下，ENEL与地方市政公司必须通过协商，就双方配电网的合并事宜达成一致协议。

该法令通过循序渐进的方式，使意大利电力自由市场过渡速度加快，同时ENEL公司也于1999年完成了上市的历史使命，为了迎合法令的规定，逐步拍卖了其15000MW的发电容量及部分大城市中心的配电网络，并获得了大量发展资金。但由于此阶段意大利电网资产的所有权与经营管理权相分离，电网规划发展和运行的协调具有一定困难。

（二）第二阶段：进一步开放电力市场

2003年，欧盟发布2003/54/CE的新指令，要求年消费量100MWh以上的用户都可选择供电商。意大利跟随欧盟的步伐，颁布了包括2004年第239道法令在内一系列新法令，规定了垂直一体化的电力企业的自然垄断业务部分必须实现法律上的分离。

2005年，意大利政府要求Terna公司与独立系统运营商合并，形成输电资产所有者、系统调度者合一的格局并持续至今。

ENEL公司也开始在国际市场上崭露头角，2005—2007年，ENEL收购了斯洛伐克国家电力公司、罗马尼亚配电公司、俄罗斯的电力交易商和天然气生产商，2009年，ENEL收购了西班牙最大的电力公司恩德萨（Endesa），由此全面进入西班牙和南美多国市场。

（三）第三阶段：大力发展可再生能源

意大利国内能源资源有限，在发电领域，主要依赖天然气来满足其能源需求，而由于意大利的天然气供应过度依赖阿尔及利亚和俄罗斯，高能源价格一直都是制约意大利公司提高竞争力的瓶颈，因此供应多元化是一个迫切需要解决的问题。

在2008年，ENEL公司把旗下所有的可再生能源业务整合到了一起，成立了绿色电力公司（EGP）。2014年，EGP总裁出任ENEL的CEO，提出构建以可再生能源、配电网和能源服务为核心的新增长战略，建立矩阵式的组织架构。据ENEL2023年中报数据，ENEL发电总装机8224万千瓦，十年减少1668万千瓦，但清洁能源装机占比却提升10个百分点。

此外，意大利经济发展部也发布了新的《2030年气候与能源国家综合计划》。新战略将2030年太阳能发电量目标从720亿千瓦时修改为740亿千瓦时，并确定了以往没有提及的5000万千瓦的装机容量目标。Terna公司也曾宣布，计划在未来十年内投资超过250亿美元（230亿欧元），以促进可再生能源的整合并提高电网的运输能力。

值得注意的是，在能源政策的重大转变中，意大利很有可能会历史性地迈出“恢复核能”的第一步。2025年2月28日，意大利部长会议批准了一项法律草案，旨在为核能发展建立一个全面的监管框架。该草案还需等待议会审批，如得到批准，政府将被授权起草，意大利也将颁布核能产业链建设的立法法令。

三、意大利电力改革评价

1. 与欧盟政策协同下的本土化创新

意大利的电力改革是在欧盟统一的能源政策框架下推进的，但在具体实施过程中也结合了本国国情，形成了较有特色的改革路径。

例如，针对意大利以中小企业为主的经济结构，改革初期创新性地推出了“集团式企业用户”政策，允许同一行政区或邻近行政区内符合年用电量标准的企业组成用电集团，共同享有自由选择供电商的权利。这一举措既顺应了欧盟电力市场化改革的总体方向，又有效兼顾了本国中小企业的实际需求，体现了政策执行的灵活性与务实性。

2. 能源战略规划的滞后与调整

意大利曾是欧洲少数缺乏系统性长期能源战略的国家之一。1987年，意大利通过全民公投决定放弃核能，导致国内四座核电站逐步关停。由于本土能源资源匮乏，意大利长期依赖能源进口，使其能源供应体系较为脆弱。

近年来，受俄乌冲突等因素影响，国际能源市场波动加剧，意大利电力价格持续攀升，进一步暴露了其能源结构的局限性。面对这一局面，意大利政府已开始调整能源政策，重新布局能源体系，包括推动核能复兴，以增强能源自主性与供应安全。这一转变反映了意大利在能源战略规划上的反思与改进。

四、意大利电力改革对我国的启示

（一）拆合有度，动态调整

意大利电力改革采取了渐进式调整策略，逐步优化电力产业组织。1999年，ENEL集团成立子公司Terna，持有输电网资产负责输电业务，但并不负责调度。2000年后，Terna逐步独立并完成私有化，2004年成功上市。2005年，Terna与独立系统运营商合并，实现输电资产与调度权统一，显著提升电网运行效率。

2010年后，Terna进一步优化组织结构，成立5家业务子公司和4家专业技术服务公司，形成“核心业务+专业服务”模式，提升运营效率。这一改革历程表明，电力产业组织应结合市场发展阶段灵活调整，在保持关键环节控制力的同时，适时推进专业化分工或合并，值得我国借鉴。

（二）能源战略布局须具备前瞻性

作为一个能源资源匮乏的国家，意大利长期依赖能源进口，导致电力价格居高不下，这一问题近年来已引发全球关注。究其根源，在于其早期未能重视能源自主可控的战略布局，过度依赖外部供给而忽视了本土发电技术的创新发展。值得肯定的是，意大利已意识到这一战略失误，正通过恢复核能等措施积极调整能源结构。

对我国而言，虽然能源资源相对丰富，但能源结构问题同样不容忽视。能源发展具有显著的周期性特征，各环节紧密相连，必须未雨绸缪：一方面要持续优化能源结构，另一方面要加快推进关键能源技术的自主创新。只有提前布局、系统规划，才能确保能源供应的长期安全、稳定。

（三）深化国际合作，获得发展资金

意大利国家电力公司ENEL的发展经验表明，积极参与国际合作是电力企业实现跨越式发展的重要途径。通过国际化战略布局，ENEL不仅成功拓展了全球业务版图，更获得了宝贵的发展资金，这些资金反哺了本国电力基础设施建设和技术创新。

对我国电力企业而言，也应当把握国际合作机遇，加强海外电力项目投资，提升国际市场份额、创新跨国融资模式，优化资金配置效率。这种发展策略，既能增强企业的国际竞争力，又能为国内电力行业转型升级提供资金保障，实现国内外市场的良性互动。

（作者单位：北京华城(上海)律师事务所）