典型国家电力市场化进程中对售电公司采取的限价措施-北极星售电网

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全球电力零售市场从垄断管制向竞争性市场转型进程中，各国政府普遍采用价格管制工具平衡市场效率与公共利益。本文选取英国、美国和澳大利亚的典型案例，系统梳理其电力零售市场化进程中实施限价政策的制度设计、演化路径和政策成效，聚焦这些政策在推动市场形成、保障用户利益和防范风险等方面的政策意图，为中国电力市场化改革下零售价格监管政策的制定提供镜鉴。

（来源：微信公众号“电价研究前沿”作者：袁旭初）

一、英国：从过渡期利润率限制到放开，再到价格上限管制

英国电力行业于1989年启动私有化改革，至1999年实现零售市场全面开放。市场开放初期（1998–2002年），英国针对原垄断电企实施区域差异化限价，通过成本加成法设定电价上限，保留1.5%合理利润率以稳定市场，意在抑制垄断定价，培育早期市场竞争。过渡期价格管制政策有效发挥了市场培育功能，推动居民电价下降13%～17%，市场主体从原六大供应商增至数十家，为竞争奠定基础。2002年英国天然气与电力市场办公室（Ofgem）认为竞争已经充分发展，正式取消了电价管制，随后政府和监管机构鼓励消费者通过比价网站和自主选择，实现市场竞争机制的目标。但2016年，英国竞争与市场管理局（CMA）在调查中发现约50%家庭用户滞留于高价标准可变电价（SVT），年均超额电费支出达14亿英镑。为此英国政府于2019年重启管制，建立动态调整的价格上限机制，通过每半年测算批发能源成本、网络费用和运营成本，在保障售电商1.9%利润率的同时，促使供应商提供低于上限的优惠套餐。政策实施首年即实现用户电费节省10亿英镑，拉动通胀率下降0.3个百分点。动态价格上限机制长期运行也面临问题，譬如价格趋同一定程度上削弱了竞争激励，2019—2021年小型售电商数量减少37家，市场份额向头部企业集中。2021—2022年俄乌冲突引发能源危机，天然气批发价格急剧攀升，推动电价上限大幅调整。Ofgem于2021年10月和2022年4月分别上调能源价格上限12%和54%。在能源危机期间，价格上限机制虽保障了消费者权益，但动态调整机制滞后于批发价格波动，加剧了行业经营风险。中小供应商因批发成本高企而大量破产，2021年下半年至2022年上半年，29家供应商倒闭，影响近400万用户。为应对极端能源价格冲击，英国政府于2022年10月推出能源价格保障（EPG）措施，将能源价格实际涨幅从预期的80%控制在27%，差额成本由财政承担。该措施是自2019年价格上限实施以来，政府首次通过直接财政补贴干预能源定价。此举有效抑制了电价上涨，缓解了通胀压力，但同时导致行业风险部分转移至公共财政。

二、美国：从过渡期限价到弹性利润率监管

美国电力市场化呈现“双轨制”特征，约半数州在20世纪90年代末之后通过立法引入竞争性市场（如加州、宾夕法尼亚、德州等），开放批发与零售竞争；另一半州则保留垂直垄断模式，由州公用事业委员会（PUC）监管垄断电企。竞争州在市场化过渡期普遍采用限价政策，以防止市场初期电价剧烈波动，确保消费者不因改革受损。加州1996年电改要求三大电企将零售价下调10%并冻结至2000年，通过竞争过渡附加费回收搁浅成本；宾夕法尼亚州1997年立法冻结电价至2005年，伊利诺伊州冻结至2006年。这些措施有效地在改革初期保护了消费者利益，提高了改革的政治可接受性，但埋下价格扭曲的隐患。2000年加州电力批发价飙升300%而零售价被冻结，导致太平洋煤气电力公司破产，引发全州轮流停电。此后各州优化管制工具，建立更为弹性的限价限利机制。如德州允许燃料成本80%传导至零售侧，形成“有限弹性”调节空间。加州PUC引入“收益合理区间”模型，当售电企业净资产收益率超过10.5%时自动触发超额利润返还机制。

三、澳大利亚：从逐步放开到设立价格上限管制

澳大利亚自20世纪90年代末启动电力市场化改革，分阶段拆分州属垄断电力企业，维多利亚州于2002年率先向居民开放零售选择权，新南威尔士、昆士兰等州在2004-2009年间逐步跟进。改革初期，各州保留“默认零售商”机制，由监管机构通过核定“基准批发价+零售成本”来制定“标准零售电价”作为基准电价。用户可以选择进入竞争市场获取更优惠的报价，而对暂未参与市场选择的用户则提供一个政府监管的价格“天花板”作为保护。随着竞争深化，维多利亚州2009年取消价格管制，其他州于2013—2015年陆续放开零售电价，但2017年调查显示未主动选择供应商的用户仍面临高价默认合约，利润率普遍超合理水平，价格透明度不足问题突出。针对市场失灵，2019年联邦政府重新引入“默认市场报价”（DMO），由澳大利亚能源监管机构（AER）每年制定住宅及小商业用户电价上限，覆盖新南威尔士、昆士兰等主要市场。价格管制显著改善市场效率：2018—2020年全国家庭零售电价下降9%，默认价与市场优惠价差距从23%缩窄至8%。但该政策也加剧了行业整合，零售商数量从2018年32家降至2022年21家，小型企业因利润率压缩（行业平均ROE从8%降至5%）退出市场。

四、经验总结与启示

以上三国（地区）的限价政策实践表明，电力零售市场化进程中的价格干预具有“安全阀”与“调节器”的双重效应。合理的限价政策可以在促进市场形成的同时保护消费者利益并防范系统性风险，具体可提炼为四大核心启示：

特定阶段引入限价以保障转轨平稳。在电力零售市场开放初期，引入临时的零售电价上限或冻结措施能够防止原垄断企业滥用市场支配地位，保护消费者不受价格剧烈波动冲击，为市场机制赢得成长空间和公众信任。

预留利润空间培育市场活力。尽管限价在短期保护了消费者，但长期全面的价格压制可能削弱竞争，导致供应商缺乏差异化定价动力，中小型供应商退出市场。为此，限价政策应尽量将价格上限定位为兜底机制而非定价基准，保留合理的价格竞争空间，激励供应商通过增值服务获取溢价。

设置灵活调整机制防范系统性风险。鉴于燃料价格波动对电力市场的传导效应，刚性限价政策可能导致供应商严重亏损甚至危及供应安全。因此，限价机制需要内置弹性调整条款，提高政策韧性，避免在燃料价格飙升时重复加州电力危机的错误。

构建动态监管框架防止市场失灵。电力零售市场开放后，需要建立持续监测和灵活干预的监管框架，包括定期评估市场竞争度、电价水平和供应商利润率等指标，防止出现新的市场失灵。一旦发现市场集中度过高、价格竞争不足时，可以酌情启动临时干预，例如设立参考价、限定某些收费涨幅等。

国际经验启示我们：恰当的电价上限有利于平稳推进改革、保护消费者并塑造竞争格局，但需辅之以明确的退出策略和灵活调整机制，以免妨碍长期竞争活力。对于我国而言，在借鉴这些经验时应结合本国国情，制定循序渐进、动态优化的电力市场化价格监管政策，实现保障民生与激发市场的双重目标。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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