能源部为何“意外出局”

      在最终的大部制方案公布后，一度被业界期盼已久的能源部并未出现在人们的视野中，取代的是中国将成立国家能源委员会，并组建国家能源局，继续由国家发展和改革委员会管理。
　　究竟能源部为何会意外出局，如何评价新的国家能源局，能源部未来将会向何处去，为此，本报专访了能源问题专家、中国能源网CEO韩晓平。

　　整合强势能源企业和部门不易
　　南方周末：大部制改革方案最终公布，但此前一直被各界寄予厚望的能源部却遭出局，为何会出现这样的局面？
　　韩晓平：我认为这是一种权衡的结果、妥协的结果，也是过渡的步骤。过去，涉及能源政策管理或影响相关系统的部门多达13个，其中包括国家发改委、国家能源领导小组办公室、电监会、水利部、国土资源部、国家环保总局、国家安全生产监管总局、商务部、国资委、铁道部、交通部、科技部、农业部等。在能源法修改意见稿公布之后，业界认为能源法能够倒逼能源部的成立，但当时确实太过乐观，要整合这么多部门的交叉权力实属不易。相比较其他大部制的行业，能源行业还需要宏观调控，特别是有太多的强势国有企业——包括电力、石油等，这些国有企业相比过去“东一榔头、西一棒”的管理，不愿意多一个管实事、责权明确的新“婆婆”来管。这些强势企业、强势部门也在不同场合谏言国家高层，慎行能源部。

　　不过，这一新的管理结构也凸显国家对能源问题的重视，将组建由国务院领导直接出面负责、由各部领导参加的高层次的议事协调机构——国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，协调各部工作，从一个更高的层面来管理国家的能源。
　　能源是一个跨部门、跨行业的事情，这次冰雪灾害之前，实际电厂燃煤已经低于警戒线，即便没有这场灾害，也会出现大面积停电，这个问题现在总结，与市场化改革、价格制度、能源规划、行业垄断、煤炭生产、安全监管、铁路运输、海路运输等问题都有关系，一个高层次的协调是必要的，也反映出我们政府对于能源问题的认识已经达到一个前所未有的新高度。
　　
      能源不能作为一个行业部门来管理
　　南方周末：上个世纪我国也曾成立过能源部，最终予以撤销，这次没有成立能源部是否也因相同原因？
　　韩晓平：能源不是一个行业，而是一个基础。我们不仅要清楚什么是能源，更要清楚能源是什么。事实上，将能源作为一个工业行业部门的管理思路是难以成功的。
　　中国历史上建立过能源部，也成立过能源委，都没有很好地形成行业管理的有效职能，反而成为煤炭、电力、石油等各大工业集团利益角逐的竞技场，每一位部长、副部长都置身于行业壁垒之中，代表着一个具体行业的利益争来争去，且这个能源的部委又不得不代表自己管辖的行业集团的利益在横向与铁路、交通、环保、国土等部门斗智斗勇，在纵向与上游的计委、经委讨价还价，与下游地方政府和工农业部门为权力、价格和投资等利益争得面红耳赤。最终的结果自然难逃撤销命运，能源的管辖权限也再次分散到各个部门。

　　能源无法落实问责
　　南方周末：目前机制最大的弊端是什么？
　　韩晓平：目前机制导致没有一个机构能够系统地、自始至终地、权责一致地管理中国的能源事务，没有一个部门对中国能源出现的问题承担责任。
　　以此次南方雪灾为例，一次自然灾害，最终演变成了一场工业灾难，最后，我们看到的全部是英雄，在风雪中战天斗地，但没有看到任何一个部门出来主动承担责任，从自身总结一下为什么会出现这种能源供给的系统危机，有什么经验此后可以吸取。不吸取经验教训，我们是不是等待下一次天灾中涌现更多的“英雄”？
　　国家发改委是目前中国能源的主要管理部门之一，过去发改委更多的是为项目审批忙得不可开交，改革的问题、体制创新的问题、机制设计的问题顾不上，在现行管理构架下，发改委只是承担了为中国能源管理的决策提供参谋建议，但无需对决策的质量承担直接责任。其他各部委都在自行其事，由于决策是发改委对领导参谋建议，自己也无责任可言。

　　能源现货交易的弊端
　　南方周末：那么这些问题是不是也是改革停滞的结果？
　　韩晓平：是的。中国的能源问题是改革停滞造成的。无论从煤、电、油、运等各个方面，都出现了改革停滞。我们的一些关键部门的领导至今还认为“市场化”就是现货交易，所以我们的改革都是围绕怎么将长期稳定的交易变为一手拿钱一手拿货的现货直接交易，现在煤电油运的问题都出现在这种没有长期协议的交易模式，以及交易链条的不畅通和扭曲。
　　去年中国的25.5亿吨煤几乎全是现货交易的，煤炭的运输也大量是现货交易的，运输煤炭的油料是现货交易的，这些煤所发的电没有一个长期合同。而在市场化较完善的国家，你拿现金是买不到煤炭的，煤炭、运输都是长期协议，电力是长期协议加少部分现货交易，相对应的运输燃油都套期保值了。
　　这种买卖双方协议制定的长期协议交易，为能源系统安全提供了更多的安全备用保障，可以更好地应对各种突发事件，更有效地稳定市场价格。我们这种缺乏市场化制度设计的模式，完全由一些责任不明的部门出谋划策，当然只能导致能源管理的系统混乱。

　　国家能源局如何避免换汤不换药
　　南方周末：这种认识进步体现在哪方面？
　　韩晓平：首先，国家已经认识到能源涉及经济、外交、资源等多领域多部门，必须从高层次上加强能源战略决策和统筹协调。制度设计者看到了能源系统管理混乱的主要问题，并着手逐步解决这个矛盾，这是一个重大跨越。
　　另外，能源管理是个长远问题、宏观问题、多元的问题，必须综合运用国家发展战略及规划、投资、价格等宏观政策和手段，促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的有机结合。国家必须通过市场化改革循序渐进地从体制上、机制设计上解决这些问题。
　　最后，就是对发改委的权限的约束。发改委要从具体的审批中抽身出来，减少微观管理事务和具体审批事项，天天算计炸了几个小煤矿，炸了几个小电厂。应该更加关注深化投资体制改革，改进规划和产业政策管理，集中精力抓好宏观调控、指导推进和综合协调经济体制改革，推动市场去优胜劣汰。这些权限的限定对能源行业来说，是很大的进步。
　　南方周末：从国家能源局的具体设置方案上，你怎么看待目前的这种机制设计？
　　韩晓平：过去核电是游离在能源管理之外的，核电的发展举步维艰。此次将国防科学技术工业委员会的核电管理职责划入国家能源局，这是对核电长期发展的一种有效支持。但是接着出现的问题则是，国家能源局和国家能源委员会、发改委之间是什么关系？
　　虽然规格上，国家能源局升了，但是依然隶属于国家发改委管辖，特别是能源价格的管理还在国家发改委，这又制约着国家能源局直接利用价格杠杆的职能发挥。现在看，新的能源局依然不是一个直接承担管理责任的主体，我们担心发改委不管项目审批了，新能源局是不是继续这种管理模式。新能源局再大，人再多，依靠项目审批来管理的模式如果不靠制度创新、机制设计的管理模式所取代，就很可能是换汤不换药。
　　还有，煤炭安全问题依然无法在现行的能源体制设计框架中解决，安监总局只能亡羊补牢，却不能利用能源系统的机制设计一劳永逸。国家安监总局缓减了煤炭安全事故，但又带来煤炭供应短缺，对满足工业发展需求形成矛盾。过去我们认为是煤炭价格问题导致安全投入不足，现在国内煤价早就超过国际市场，事故还是不断发生，说明是机制的问题不是价格问题。还有，节能减排也无法得以解决，如果不建立一个市场化的长效交易机制，节能减排就会演变为一场形式上轰轰烈烈的“大跃进”式的政治运动。

　　南方周末：您如何看待未来能源部的命运？
　　韩晓平：改革是一个渐进的过程，任何一次改革都不可能一步到位，我们将根据不同时期，来解决不同阶段遇到的主要问题。今天不成立能源部并不意味着将来不成立能源部，随着中央以及各界对能源问题认识的进一步深化，随着市场化改革的进展，一个独立承担管理责任的能源部迟早还会成立，而且未来应该考虑组建能源环境部，这是一种更有效的制度设计，一些将能源环境整合管理的国家在节能减排方面尤为出色。只有将能源环境一并兼顾的管理机制，才可能更加有效地控制温室气体的排放量，从而通过制度设计实现对化石能源消耗的不断下降，对新能源、可再生能源需求的不断增加。