重构煤电产业链对策

      本网记者叶春报道
　　２００４年以来，我国频繁出台试图解决煤电矛盾的各种政策，但多局限于理顺价格机制，效果并不理想，没有从根本上解决煤电问题，并相继陷入了困境。
　　笔者认为，应结合中国国情，构建完整的煤电产业链。理顺煤电产业链市场运作机制，让产业链真正按照市场化运作。转变管制者角色，即管制者应放弃在产业链某个环节“堵截”价格的计划干预手段，取而代之的是在市场机制不能发挥作用的环节，运用税收、补贴、信息公开等市场化的手段，“疏导”价格传导机制，通过价格杠杆实现调控整个产业链的目标。

　　推行煤电一体化并非良策
　　煤电价格联动机制是在２００５年煤炭订货会几近流产的情况下推出的。该机制虽然有利于缓解眼前的煤电价格矛盾，反映了煤炭资源的稀缺性，把能源市场的供求关系传导给下游的生产者和消费者，提高了效率，节约了能源。但是，煤电价格联动机制仍然带有浓厚的行政色彩，没有从根本上解决发电企业的困境和煤电之争的深层次问题。
　　煤电价格联动机制僵持不下，管制者转而推行煤电一体化政策。实质上，煤电一体化是将煤电问题内部化了，与计划经济的煤电管理方式有一定的相似性。只不过在高度集中的计划经济体制下，整个能源产业就是一个大企业，煤炭企业和电力企业均是严格按照计划指令生产经营，煤电之间的矛盾由行业主管部门通过行政手段予以协调。而煤电一体化是将煤电问题内部化到大的能源集团，通过企业集团内部的行政手段协调煤电问题。尽管煤电一体化可以在一定的程度上化解煤电问题，但由于资金、技术和运营规模的约束，将加大企业经营风险，而且，大量的煤电一体化必然使电力企业寡头垄断煤炭市场，不利于资源优化配置，不利于煤炭产业的市场化建设和发展。即便是在市场经济高度发达的美国，煤电一体化也只占电煤供应市场的５％，绝大部分都是通过长期合同的形式实现电煤供应。

　　那么，我国能否依托长期合同实现电煤稳定供应呢？理论上讲，双方签订中长期合同，煤炭行业可以有稳定的市场，电力企业可以有稳定的货源。但实际上，订货会上不论原合同价格高低，煤炭企业均要求涨价，有的甚至要求价格上涨幅度超过２０％。签了中长期合同，煤炭企业却不认合同价格，签订的中长期合同等于没签。目前，一年期合同都不能执行，中长期合同更是无从谈起。２００３年的煤炭订货会，合同签订率完成了计划的９０％，而执行率却只有３０％。２００４年的煤炭订货会，合同签订率不到一半，执行率更是可想而知。今年，
督促煤电双方执行合同，提高煤炭合同的履约率、兑现率已成为政府有关部门重要而棘手的工作。

　　煤电协调屡遭困境的原因
　　煤电协调政策屡遭困境，具有深层次原因。一方面，相关政策多是就价格论价格，没有就关联问题一并解决。２００４年以来，政府频繁出台各种政策试图解决煤电矛盾，但均仅针对理顺价格机制。从执行情况看，仅解决了短期难题，长期效果并不理想。实际上，除了价格问题以外，物流和信息问题也非常重要，而且后两个问题滞后解决加大了价格协调的难度。
　　运力问题一直是电煤供应的瓶颈。我国大量的电煤存在北煤南运、西煤东运的问题，而铁路煤炭运输综合能力不足，难以满足流通运输需求。２００６年的煤炭订货会改为产运需衔接合同汇总会后，主要是解决运力安排问题。２００７年将铁路煤炭运力衔接首次下放到各路局，国家不再将运力分解到具体煤矿和用户。但是，由于运力资源的稀缺，很多企业在上报合同总量的过程中，纷纷故意虚报、夸大合同量。由此导致的“运力之争”成为继“煤电之争”之后的新主题。从２００４年“电荒”，铁路集中２０天突击抢运电煤，到今年的冰雪灾害全国抢运电煤，都说明了抢运电煤只能解决一时的燃“煤”之急，治标不治本。抢运电煤要求煤炭企业开足马力生产，造成了安全隐患，同时也打乱了整个铁路的运输安排，大量的其他生产物资运输被终止，经济损失无可估量。

　　那么，为什么不利用铁路运力不紧张时安排大宗电煤运输呢？价格相持不下是主要原因之一，但电煤物流管理滞后也是重要因素。在组建五大发电集团之前，各电管局及发电厂的工作重点是安全生产，经济效益没有列入中心工作，从而导致对生产物资库存的指导思想只是尽可能以满足生产为前提，遵循的是计划体制下的基于采购的库存管理机制，没有从产业链的角度考虑，各自为政，与煤炭企业的库存管理协作基本没有。电能不能储存，按需生产，社会对电量的需求具有不确定性，随着地区、时间、季节、气候、人们生活等方面的变化而变化。与此同时，电煤供应链包括煤矿生产、出矿煤归集堆存、铁路运输、港口吞吐、海上运输等多个环节，且各环节的权属归于不同的主体，客观上加大了各环节之间协作的难度和管理的复杂性。因此，在没有第三方物流提供专业服务，也没有建立煤炭物流基地的情况下，仅仅依靠煤炭企业和电力企业有限的库存和简单的按需供应系统，显然难以满足需求。
　　煤炭产运需信息不对称也是不可忽视的一个重要原因。我国电煤供应围绕供需平衡点长期大幅震荡，供需一直不协调，信息不对称是主要原因之一。去年在煤炭需求市场已经出现紧张的情况下，煤炭企业却矫枉过正的进行安全大整顿，加剧了煤炭供应的紧张局面，加速了电煤价格上涨。电煤运需信息不对称使得铁路运力不紧张时，电煤运量也很小；铁路运力紧张时，却要集中抢运电煤。
　　另一方面，政府管理煤电问题，一直遵循“抽身”的原则，退出市场化的领域。但是，我国的煤炭市场尚未健全，电力市场化改革滞后，具有明显的转轨经济特点，需要政府逐步退出，让市场发挥作用，可又不能完全退出，在市场失灵的领域还需要政府加强管理。这就要求政府不是“抽身”而是“转身”，即有所放松，有所加强，关键是转变手段。我国的煤炭订货会、合同汇总会、煤电联动机制等，都有明显的计划性的行政管理痕迹，而税收、补贴等市场手段运用不足。

　　化解煤电矛盾之道
　　科学合理的解决煤电问题，应从煤电产业链的视角，以市场的手段协调煤电关系。
　　首先，真正放开电煤价格，加强价格监管。让计划内电煤价与市场价接轨，由供求关系决定。随着国家打造大煤炭集团战略的形成，煤电产业链上下游将均是寡头垄断的市场结构，电煤的均衡价格由上下游企业讨价还价确定。但要加强煤炭价格的调控力度，按照《价格法》监管煤炭价格的垄断和合谋行为。与此同时，以资源税和政府补贴的形式调控电煤供应。分析我国历年电煤价格可以发现，总体上是均衡的，这给解决煤炭价格问题提供了一个思路，即政府可以通过税收和补贴的方法，协调煤炭企业与电力企业之间的利益平衡。向煤炭企业征收资源税，并适度调整税率，不仅有利于合理的开采稀缺资源，同时还可以调控煤炭的生产量，防止与需求过度脱节。电煤价格放开后，上网电价理应随之相应提高，但由于政府管制了销售电价，无法提高上网电价。也就是说，政府牺牲了发电企业的利益提升了对广大电力用户的公共服务水平，政府就应该对发电企业给予财政补贴。补贴资金来源于上游煤炭企业的资源税收入，以及下游对大用户和高耗能用户的差别电价收益。另外，资源税和补贴可以按照不同地区确定不同标准，通过具有标杆意义的资源税，可以控制煤炭企业的经营成本，使经营绩效较差的乡镇煤炭企业退出市场；同样，按照行业标杆确定的补贴，也可以激励发电企业不断提高经营效益。　　

      其次，培育煤炭第三方物流公司，建立物流基地。扶持和培育煤炭第三方物流公司，物流公司以合同的形式在一定的期限内为煤炭企业和发电企业提供电煤物流专业服务。第三方物流公司可以独立或与煤炭企业、发电企业联合建立物流基地。物流基地根据煤炭供需情况和铁路运力情况储备煤炭，可以是煤炭企业和发电企业的联合电煤仓库，也可以成为煤炭的战略储备基地。在铁路运力不紧张时，第三方物流公司可以较低的价格将电煤运送到煤炭物流基地。煤炭物流基地按照全国煤炭的需求中心设置，通过短距离运输即可满足包括电煤在内的区域煤炭需求，实现合理性、经济性和安全性的统一。
　　我国煤炭企业分布过于分散，依靠即时运输难以保证用电高峰时期对电煤的及时供应。而且，目前煤炭企业和发电企业的库存量都很小，难以满足实际需要。就在今年的电煤订货时，山西、河南省境内的一些煤矿已出现煤炭库存不足，有的就根本没有库存，发电企业的电煤库存也只能维持１３天发电。因此，建立煤炭物流基地意义重大。

　　最后，及时发布煤电产运需信息。煤电产业链的上下游企业都是大型企业集团，在市场上处于垄断地位，为了企业效益最大化的需要，企业一般不主动披露生产经营和市场销售信息。对此，政府部门要加强信息监管，强制企业披露相关信息，必要时可直接公开信息。同时，加大铁路运力信息发布的监管力度，确保煤炭产、运、需信息对称，反映真实的供求关系，为市场机制作用的发挥创造条件。