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美国电力管理模式:可借鉴的与可吸取的

2009-06-09 14:35来源:中国政府创新网关键词:电力改革电力工业电力管理收藏点赞

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      作为继美国之后的世界第二大电力消费国,中国目前的电力改革很大程度上参照了美、英国家的模式来设计。美国有世界上规模最大的电力工业,所以考察美国的经验,对中国有更多的借鉴意义 
  美国的电力体制改革要比英国早得多。最早自1978年以来,美国就制订法律,鼓励修建分散的热电联产装置。就在这一年,美国政府颁布了新的《能源政策法》,进一步促进发电市场的自由化。而《公用事业管制政策法案》则允许非公用事业公司进入发电和电力批发市场。1992年修订的《能源政策法》规定各类电力企业都享有平等、开放地进入输电网的权利。自美国开始,以市场化打破垄断,便成为世界电力体制改革的主要诉求。 
  改革前,美国的电力工业为联邦和州政府双层管理模式,实行多部门管理,电力工业受政府的管制是相当严格的。在投资体制上,政府只允许拥有电网的公司投资电厂,不允许电力公司以外的投资者介入;在管理上,公用电力公司以垂直管理,电网不对外开放,在电价机制上不鼓励市场竞争定价。 
  1980年代,美国政府进行了旨在引入竞争机制的电力改革。从大方向看,美国电力市场化的模式,即“厂网分离,竞价上网,政府(议会)定价”。 
  在发电领域,政府打破投资限制,允许电力公司以外的投资者建发电厂,实行电力工业投资主体多元化。在此政策激励下,美国非电力公司拥有的独立发电商(Independent power Producer,即 IPP)迅速发展起来;在电价方面,政府由不鼓励市场竞争定价,转为鼓励竞争,电网对所有发电企业开放,各发电企业竞价上网;在管理模式方面,政府打破电力公司垂直垄断经营的状况,发电业务与输电业务分离,组建一批控股子公司,实行输电系统分开管理,输电和配电分开结算。 
  发电企业通过电力市场自由竞争,而输电网则由众多的电网经营企业垄断经营,电网经营企业通常不拥有发电容量,只向发电商和电力趸售商提供输送服务。 
  发电商的售电价格,通常取决于实时能源市场和辅助性服务市场上的电力采购价格、与趸售商及大用户签订的合约价格、输电费用以及输电拥挤价格等;而输电价格须由政府严格管制,并有法律确定收费标准。 
  通过电力市场化改革,美国的电力产业尤其是发电业获得了充分而有效的竞争,市场机制在配置电力资源方面发挥作用,提高了电力产业的运营效率,并使电力终端销售价格多年来保持在较低的水平上。 
  以加州为教训 
  美国电力市场化发端于佛罗里达州电力联合集团的实践,而加利福尼亚州则是美国电力市场化的先锋。加州模式可作为美国电力市场化的现代版本,具有相当的典型性。 
  1998年3月31日,加州电力市场正式运行,成为美国第一个允许电力用户选择发电商的州。在加州电力市场化模式中,用户可直接与发电商签订购电合同。而就在8年前的1990年,由于严厉的环保法及原油价格不断上升,加州的电价很高。为此民众要求改革,引入竞争以降低电价。同时,独立发电商(IPP)也想获得进入电力市场的机会。 
  加州政府顺应呼声,1996年,加州州长签署州议会法案“AB1890”。法案规定,建立独立系统运行机构,负责管理和调度加州输电系统,成立电力交易中心,为买卖电力服务,原有的三家垄断性电力公司必须通过电力交易中心买卖电力;1997年3月31日开始解除对电力市场的管制,并于一周年后实施竞争性电力市场运作。 
  然而从随后到来的2000年6月起,加州出现了二战以来从未有过的电力短缺,电价飞涨,时刻面临着断电的威胁。2000年6月至9月,加州政府发布了二级电力警报,号召用户节约用电,在2001年1月中旬到2月下旬,又发布了三级电力警报,进一步号召节约用电。最终,加州政府通过一系列强硬的行政措施之后,危机缓解了下来。 
  独立发电商是追逐利润的。2000年,石油输出国组织再次压产提价,同时天然气价格暴涨至15年来的最高位时,独立发电商卖掉作为发电原料的库存天然气,而不顾及由此可能造成加州的供电短缺。 
  发电出了危机,而输电的窘迫则是由来已久的。 
  垂直垄断被打破,“厂网分离”之后,利益出现了分化。在对发电业放松管制、关注电力生产的同时,电力输送的需求却被忽视了,对电网垄断的管制设计不能起到对电网投资的激励效应。一方面放开了上网电价,另一方面又限制住终端销售电价,且轻易不能提价,同发电业相比,输电业利润空间狭小,无利可图,对资本没有吸引力。资本更愿意流向电厂,而不是电网,由此造成电网逐年老化。电网企业面临生存压力,负债率高,资金来源不足,便没有力量也没有意愿去翻新设备。其后果,不仅使输电能力不足,且容易引发电力安全问题。在这种情况下,本出于保护消费者利益的价格限定,却反而抑制了企业投资、使消费者的利益受到损害。 
  为缓解电力危机,加州政府不惜出资收购电厂电网,成立电力局,由政府完全控制全州电力的生产、输配和销售。在此过程中,加州政府走向了电力改革的反面。 
  其自身也在运动与变化中 
  2003年8月14日的美国东北部,包括毗邻的加拿大部分地区,发生了大范围、长时间的断电事故。这事故的发生,与2000年加州电力危机有着相似的原因。即电网基础设施建设相对落后。发电与输电能力的不均衡,不只是加州的问题,也是全美国的问题。 
  自1990年以来,美国的电力需求量猛增了25%,年发电量增长7000亿度。独立发电商的加入,使发电量更为壮大。与此同时,每年的输电网络建设开支却减少了30%。固有电网的老化也很严重,数字化管理方面明显落后了。于是美国能源部前部长、现任新墨西哥州州长的比尔理查森对CNN记者说出了那句著名的话,“我们是世界上最强大的国家,却只有第三世界的电网”。 
  事实上,具体到加州而言,危机不只在于电网老化和独立发电商对天然气的抛售。在发电方面还另有原因。2002年加州天气炎热,电力供不应求,电价急剧上涨。发电商们看到这有利可图的机会了,但又认为如此炎热的天气并不是年年都有,所以观望着不敢投资电站。他们甚至说,即使想投资,银行仍不敢借贷给他们,因修建新电站的风险太大。输电企业理所当然地要抗争,要压低发电商的收益以扩大自己的利润空间,使发电厂投资回报没有保障,银行不敢为发电厂项目融资,因此不仅无人投资电网,也无人投资电源。 
  由于这些原因,加州电力系统自电力体制改革以来,10年没有建设新的发电站。在缺电和电价上涨的形势下,加州的电力投资并没有滚滚而来。 
  加州危机及美加停电事故显出了电价机制的缺陷。如何充分发挥电价杠杆作用,让发电、电网均有利润和发展空间,进一步配置电力资源,应是电力体制改革研究的重点。 
  2003年11月初,国际能源署公布的研究报告显示,未来30年内,全球政府和独立投资者须向电力产业投资10万亿美元。其中中国电力所需投资将超过2万亿元。惟达到上述规模,才能解决能源短缺问题,从而避免类似加州缺电及美加东部地区的停电。 
投稿与新闻线索:陈女士 微信/手机:13693626116 邮箱:chenchen#bjxmail.com(请将#改成@)

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