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——原三峡工程总指挥陆佑楣谈水电开发和流域保护
“生态环境”既是不合理的能源结构和电价形成机制的受害者,某种意义上,又成为后二者的替罪羊。它直接导致了人们对于水电开发的误解重重,一方面迫在眉睫的西南水电开发屡屡受阻,一方面是依旧紧张的能源结构下随时可能再度而来的“电荒”。
本刊记者就金沙江中游水电项目“鲁地拉”和“龙开口”被叫停事件独家专访了国务院三峡工程建设委员会副主任、中国长江三峡工程开发总公司前任总经理陆佑楣。
主笔◎朱文轶
问题的本质是决策程序混乱
三联生活周刊:最近金沙江中游两个被叫停的水电项目是怎么回事?我记得前年,三峡总公司在金沙江下游的溪洛渡、向家坝工程也被叫停过。
陆佑楣:这些项目本身没什么问题。像水电这样大规模的工程项目,都需要一个严格的科学决策程序。我相信,这些工程不是哪个业主自己拍板就干了,都是更高层领导来决策的。它们的前期工作也是从上世纪80年代就开始,经过几十年的研究和论证。它现在出现问题的本质是决策程序混乱,要追查一下这些电站是怎么起源的。
但环保部门以前曾经说要一票否决,这点我也是反对的。你能一票否决,那能一票赞成吗?像三峡工程,从孙中山先生提出起已有72年历史,经过多少论证,其他水电站也都如此。金沙江中游两个项目被叫停事件被报道后,误导了很多人,造成舆论又一次认为“水电站破坏生态环境”的一边倒,其实并非如此。实际上,这些项目自始至终就并没有被否认。
我们搞水电的人,说实在的,搞了这么多水电,修了这么多大坝,只有从三峡工程起才真正开始重视生态环境。不少工程对自然界客观的状态还没有认识透,就开始建设,我说这是一种浮躁情绪,应该坚决制止。同时我也坚决反对风暴式地搞“环保运动”,叫停30个项目叫停多少个项目不是环保问题,而是政府决策程序的问题。对待水电与环境保护的问题要更理性一点,更科学一点。
三联生活周刊:水电项目的决策程序是怎样的?
陆佑楣:任何一个工程项目建设的全过程必然划分三个阶段。所谓的项目前期工作是第一阶段,是项目决策过程。对于水电工程来说,百万千瓦级以上的大电站一般需要10年左右的论证时间,应该完成以下工作内容:流域规划的复核,进行全面的地质调查、社会调查、生态环境调查,市场分析预测,规划设计,地质勘探,设计方案,科学试验,提出可行性和必要性的论证,最终完成决策审批程序。第二阶段是工程的实施阶段,第三阶段是工程的运行经营阶段。
三联生活周刊:这个程序现在出了什么样的问题?
陆佑楣:现在决策程序有点乱,各个电力公司都在抢地盘。本来一个水电站理想的立项过程是政府行为。像我上面说的,这个程序应该是有规划,要立项,立项后做可行性论证报告,国家批准可行性报告,然后招标。现在都是企业占领了地盘,企业在出这个前期费用。这里面很复杂。
另外,所有项目肯定都是在省里,跟省一级政府是有利益关系的。省里拼命想让你来投资,你开始谈这项目的时候,地方上肯定全力支持。等你上了以后开始提出这样那样的问题,谈条件,要价越来越高。对中央政府来说,省里当然有省里决策权,中央有中央的决策权,这两者的分工不太清楚。那企业又是一个利益主体,这个原本严谨的程序中就出现了层层的博弈关系。确实要警惕先开工再审批,边设计、边施工、边勘探的现象。
根本问题是利益分配
三联生活周刊:来之前,我采访了水利水电规划设计总院前任副院长何根寿,这几个工程的前期工作他基本上都参与了,他告诉我,80年代以后,电力部恢复了水电建设总局,加快了上海、成都等八大设计院的重建工作,开始安排全国性的河流资源普查与规划,部署了近期可开工项目的可行性研究,所需经费由财政部以事业费名义每年划拨3000多万元。他说,这3000多万元是有任务的,“水规总院”每年必须要保证手上有一定数量的勘测规划储备。一个水电项目开工,马上要启动另一个规划储备项目补上。后来,前期工作的经费越来越紧张,电力体制改革后,这项原来在严密计划领域的工作,也市场化了。
陆佑楣:是这样。进入新世纪以来,每年投产1000万千瓦以上,实际上已经把上世纪积存的前期工作储备逐渐消耗完了,开始出现了一些前期工作周期过短、投入力量不足、设计质量下降、科研论证不到位、决策程序模糊的现象。造成一些工程建设走了弯路,不能健康有序地建设。
三联生活周刊:为什么会这样?过去水电发展的瓶颈不就是资金问题吗?现在电力公司抢地盘也是引入竞争主体后的必然结果。我采访的所有水电专家都认为,现在对于水电开发来说,钱不再是问题了,那资金问题解决了,为什么又会出现新的问题?您能帮我们梳理一下我们国家水电发展的背景吗?
陆佑楣:我在水电部做副部长的时候,虽然修建了一些大型水电站,但当时是极其困难的,全部靠国家财政给钱,水电站造价比火电站要高很多,水电建设成本大概每千瓦4000到5000块,火电当时才3000块。所以很多工程当时干干就停下来,等钱,有了钱再干。水电部工程局干一个工程,没钱了,就来部里要钱,干一年没钱了,等着,工期拉得特别长。当初水利电力部所谓“水火之争”无非也就是争钱、争项目。相比之下,火电建设成本低,周期还短,我们国家能源结构里“火主水辅”的格局也是必然的。
所以发展水电必须要在投资方法上想办法。不能让施工单位去要钱,要走“鲁布革”的道路,它是用世界银行贷款,它的一套管理模式是全新的。后来我在水电部、能源部时期,基本上是在沿着这个方向走,业主对工程负责,那你自己去找钱,包括三峡。三峡工程的资金来源分为三部分。一是国家设立的三峡建设基金,这部分资金是在全国范围内,从每消费一度电的总价中征收7厘钱而来,每年大概有四五十亿元。这部分投资是国家资本金注入,财政直接“戴帽”下到三峡总公司,占三峡总投资的40%左右。第二部分是三峡总公司自己的资金收益。剩下的40%通过各种渠道融资。
刚开始贷款很困难。三峡工程刚开始的时候,时任总理李鹏在推动这事,他让向银行贷款,银行谁敢贷啊?我连要调干部到三峡来都难,谁知道这工程将来如何,能不能干成。正好在那时候,国家成立了开发银行,也是李鹏管,我就跟开发银行姚振炎行长签了个协议,贷了300亿元。这在当时可是很大的数,3年300亿元,1年100亿元,实际上开始用不了这么多,但我利息一分钱都不少还他。我的方针是借新债还老债,支付利息,创立信誉。开发银行刚成立,它的钱也是从商业银行借的,它能保证前期正常运转,就是靠三峡工程给它支付的利息赚了钱,当时利息高啊。没几年,其他商业银行一看,三峡工程信用那么好,都排着队到宜昌来给我们借钱。一直运行到现在,三峡资金流一直没问题,我用自有资金加上贷款,上市融资,来开发金沙江下游也没有任何问题。三峡总投资1800亿元左右,到2013年前就可以全部还清。
三联生活周刊:三峡工程应该说为中国水电开发探索出了一种资金模式和开发模式。但问题是,三峡工程太特殊了,它决策时的高度一致性,在未来的水电开发上是不可复制的。我想,当这种模式要向金沙江、怒江继续复制时,就会面临困难。
陆佑楣:一个流域一个业主本来是一个很好的模式,但投资渠道一放开,利益就更多元化。电力体制改革伴随着“圈地”,也没有正式批文,这块地谁占住就是谁的了。
任何一个工程刚开始一定要把关系弄顺,而金沙江上的关系一开始就已经成为这个格局。金沙江一面是云南省,一面是四川省,政策不一样,谈也谈不拢。像移民补偿的问题,一个高了,一个低了,结果当然就高不就低,低的这一方提高标准,那你一提高标准,就肯定不能只是一个水库的移民,而要引起全省标准的变动。省里跟县里又是一个博弈关系,现在好几个电站工程建完了,因为移民问题没解决,不能蓄水,不能发电。现在流域上又出现了公司和公司的关系,就更复杂。这些问题不是解决不了,而是谁去解决。
其实根本问题是一个利益分配问题。水电开发的资金来源解决了,水电开发的收益分配也要解决,所有关系才能理顺。
缺少一个制度化的补偿机制
三联生活周刊:水规总的何根寿先生也提到类似问题。他说,大藤峡水电站因为在正常高水位确定的问题,在广东和广西两省之间争了几十年,最终这个项目都没有结果。广东希望增加蓄水水位,但这就要牺牲更多的土地,广西就要为土地损失和移民承担更大成本。过去计划经济体制下“淹上游保下游”现在行不通了,更关键的是,广西穷广东富,结果是广西受损广东受益,这当然无法平衡。
陆佑楣:现在库区移民是水电所有矛盾的焦点所在,我前面说的层层博弈关系最后都集中到这上面。为什么说这是一个利益分配问题呢?拿三峡来说,因为它的水能资源在西部,发的电,能源大量给了发达地区,广东以及其他南部和沿海省市,一直到华中。他们得到了0.25元/度的廉价电力,可再生的清洁能源,这是发达地区享受了。
但水能资源应该是全民共享的,自然界的资源经过开发利用后变成社会财富也应该共享。党中央提出改革发展的成果应该是全民共享的。水电开发后变成的社会财富,实际上需要进行一次重新分配。现在,库区居民、资源所在地的居民没有得到好处,没有享受到社会财富的合理分配。
这个分配包括两部分,一是移民补偿,一是电站建成后收益的合理分配,也就是说除了你当时给的一笔补偿,还要有一个源源不断的利益分配。现在移民总是不满意,这制约了水电的开发和发展。现在形成了一个很奇怪的现象:三峡公司作为一个利益主体,三峡工程只是它的一个项目,总要画上句号,可现在谁也不希望这个句号画上。地方移民要向三峡工程要钱,移民完了又说“产业空心化”要向三峡工程要钱,很多是地方自己发展要解决的问题也都绑上三峡工程。当初早就下了封库令,不准再往库区水位线下增加人口,现在一些地方纷纷叫嚷移民数要增加,113万保不住,竟然还有说要超过200万的,这些论调都有,无非还是要钱。说到底,这是缺少一个制度化的补偿机制。
问题是,水电开发成本和收益之间的合理机制没有形成。投资问题解决了,我的电价上不去,本身还亏着呢,还在还债呢,怎么去补贴流域里利益分配不均的不同地区呢?那假如我三峡的电价从0.25元提高到0.3元,提高5分,从东部收上来,这其实完全可以承受。提高的这一部分不是给开发商的,而是返还给西部,这样,一年800亿度电,40个亿,每年这么多拿给西部,分给库区发展,可以平衡很多矛盾。这需要变革,现在这个速度进展得太慢了。
三联生活周刊:水电价格最初怎么定的?它的原则依据是什么?
陆佑楣:三峡工程建成以后的电价到底是多少,当时讨论了很长时间。国务院最后定了一个原则,就是不要引起当地原来电价的上涨,要起到平抑电网销售价格的作用。
现在三峡总公司发电成本,把所有折旧、还贷、税收,加在一起,我说个大概数,0.2元,电价0.25元,也就是说净利润5分钱。这5分钱,我们用来扩大再生产,滚动开发下面的水电站。
还有一些水电站,像二滩、小湾电价更低,都只有1毛多钱。三峡电价是发改委定的,而那些电价定价权各省也有一定权力,地方上为了促进经济发展,压低资源价格,所以水电根本无利可图。这很不合理,开发商滚动开发时只有去银行贷款,维持高负债,这是危险的。
生态环境的矛盾被人为夸大了
三联生活周刊:那他们一定也就更难去保证在水电开发的同时兼顾环境保护了。我想知道,水电价格机制无法体现成本的关键原因在哪?电力体制改革的壳卡在哪儿了?
陆佑楣:这就又得回过头说我们国家能源结构了。当初为了迅速发展能源,过度依赖火电,形成了火电主导的能源格局。而电力体制改革把投资一放开,市场的主角仍是原来的火电部门,他们想自己得到大发展,要竞争,就要占有资源。五大集团拼命圈地搞发电,当然他们也看到煤炭处于一个涨价周期,也开始在金沙江等流域圈一些搞水电,但更多的,还是想发展火电。因此我们国家在又一轮能源发展中盲目发展了很多火电,并且企业有的是在煤炭资源还没有落实的情况下,就盲目发展,这进而加剧了能源结构的紧张。
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