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2010-01-29 14:36关键词:能源体制收藏点赞
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日前,国家能源委员会的成立引起了国内外广泛的关注。这个由国务院总理担纲,几乎囊括了所有权力部门的高规格委员会,只有站在战略和宏观高度以及全球化的视野,才能看清它的意义。
试举一例。2009年,我国在石油的进口超半数后,煤炭也首次出现净进口。如果说,石油是当今最重要的战略资源,煤炭可能仅次于石油。而对我国来说,煤炭的地位尤其不一般。中国是一个煤炭大国,煤的储量和生产都位居世界首位,即使如此,也出现要从国外进口煤的情况。这说明,随着中国经济的快速增长以及体积越来越庞大,中国对海外能源的需求和依赖越来越高。中国的发展是一个改变国际现行格局的过程,在世界各国还只能依靠传统化石燃料的情况下,能源始终是影响中国最终崛起的制约因素。所以,对于能源问题,我们必须从国家可持续发展和中国崛起的角度去布局、协调和管理。
因此,国家能源委的成立,可以看作是对我国目前的能源体制的一次深化,有利于加强能源战略决策和统筹协调。尽管从职能和定位上看,它与过去的国家能源领导小组差别不大,但由能源小组变成能源委,并不仅仅是一个名称的简单变换,因为前者只是一个临时性的协调机构,虽然也由总理挂帅,可实际所起的协调作用有限;后者则由临时机构变成正式机构,这无疑强化了其权威性,也间接加强了国家能源局的权限。
作为承担国家能源委办公室具体工作的部门,能源委战略规划和协调职能的强化,事实上也是在强化能源局的职能。如上所述,能源产业是一个涉及经济、外交、资源等多个领域的综合性产业部门,能源管理涉及生产、需求、结构调整、技术引进和创新,以及财税、价格、国内外等方方面面,单靠一个部门是难以处理的,需要从更高层次上加强战略决策和统筹协调。而各个部门进入到能源委,有利于做好协调和沟通工作。
不过,在肯定国家能源委对于能源产业的布局、规划和协调具有一定作用的同时,我们也要看到,它的成立,对改变我国能源管理体制的分散、无序和权力交叉状况效果可能有限。因为从职能上看,它毕竟还只是一个协调和议事机构,没有多少具体的管理权限。目前,我国的能源管理呈多部门分散态势,煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在10来个部门,没有一个集中的能源主管部门,这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的,表现为综合协调能力不强,政策执行不力,社会性监管不够,监管力量不足等方面。尤其是政府、企业、市场的关系还未理顺,政企不分的问题没有根本解决,政府的宏观调控仍然是以行政手段为主,经济手段和法律手段的调控效果不明显。
此种管理体制造成的后果,在近年我国的煤荒、电荒、油荒、气荒等现象以及煤电价格之争中显示了出来。此外,国有能源企业在行政垄断基础上形成的生产垄断,社会资本很难进入能源生产领域,市场进入退出机制不健全,也影响到社会资源的有效配置和能源产业的竞争力。
上述问题短期内不会随着国家能源委的成立而有根本改变。国家能源局长张国宝曾坦言,能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。例如,煤炭行业管理的5个许可证,没有一个在能源局;核电厂运行操控员考评在国家能源局,但发证在国家核安全局;能源的定价权更由国家发改委掌控。这对国家能源局确实是个尴尬。即使在国家能源委成立后,能源局与其他政府机构,甚至大型央企相比,地位也并不对等,这无疑限制了它在统筹协调能源重大问题方面的能力。
中国的能源管理体制错综复杂,政府如何管理能源,产权多元化如何推动,市场准入和价格机制的改革如何推进,以及能源政策体系的建立与完善,能源结构的调整和储备体系的建立,节能减排和应对气候变暖等,都是当前面临的急迫问题。所以,要真正理顺管理体制,建立一个与市场化趋势相适应的监管体制,还需继续推进能源体制的改革。
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