解读《海南省电力建设与保护条例》

经过三年卓有成效的工作，《海南省电力建设与保护条例》于2011年5月31日由海南省第四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，并自2011年8月1日起施行。

《条例》颁布实施，为海南省电力建设与保护提供了法律依据，对服务海南国际旅游岛建设发挥电力先行官作用具有十分重要的意义。

困：立法滞后遭遇管理真空

电力作为国民经济和社会发展的重要基础产业，电力建设和保护是保障电力供应的前提和基础。然而，目前我国与《中华人民共和国电力法》相配套的9个现行电力法律法规和规章均是在电力工业传统体制下制定的，随着社会主义市场经济的建立完善、电力管理体制改革日益深化和电力技术的迅速发展，其中的立法滞后及与其他相关法律法规之间的冲突或不协调日益显现出来，直接影响到具体实施的效果。

同时，国家现行电力法律在电力建设、电力设施保护、电能保护等方面，还存在力度不够、操作性不强等问题，有关规定难以真正落到实处。比如：在反窃电方面，《电力法》对窃电违法犯罪行为在数量上缺乏具体的认定标准，导致对窃电违法犯罪行为的打击单薄无力，窃电行为日益猖獗。此外，有些重要规章如《供电营业规则》颁布的机构级别低，执行效力不高。

现实中的状况更令人担忧和焦虑。随着电力建设严重受阻、电力设施破坏和被盗等现象日益突显，电力保护问题已经严重制约了电网发展和供电企业的服务。行政执法权曾是电力保护的有效手段之一，但在1997年随着政企职能分开，电力企业不再具有行政执法权，执法职能移交各地政府机构，各地政府机构具有行政执法权，却缺乏足够的人力物力，虽然电力企业拥有专业队伍，但因不具有行政执法权而导致“英雄无用武之地”。电力行政执法一度遭遇管理上的真空。

从海南省内情况来看，近年来海南省政府先后出台了《关于加强电力设施保护工作的通知》、《海南省打击盗窃破坏电力设施行为专项整治行动方案》、《开展盗窃破坏铁路电力电信设施犯罪专项行动方案》等。这些措施，对打击盗窃破坏电力设施行为起到了一定遏制作用，但由于未上升到法制层面，没有形成电力设施保护长效机制，盗窃、破坏电力设施的违法犯罪行为以及人为损坏电力设施的情况时有发生，严重影响了电网安全运行和正常的供用电秩序。据不完全统计，自2009年来以来，海南省共发生盗窃、破坏电力设施的违法犯罪行为1000起，直接经济损失高达584.63万元，保护电力设施迫在眉睫。

艰：执着如一三年磨一剑

三年立法路，并非一路坦途，更多的是付出和艰辛。然而，所有参与立法的工作者都没有因难而退，不懈怠，不放弃，用努力换取《条例》的顺利出台。

时间印证工作的难度。

海南电网公司根据工作需要，早在2005年海南电网公司就向海南省电力运行主管部门提出制定电力管理方面地方性法规的要求。三年后，2008年1月部分省政协委员在两会上提出“关于启动海南省电力地方立法程序的建议”政协提案，并于次年列入省政府立法预研计划，标志着海南电力保护地方性法规正式启动。

三年来，起草小组成员多次前往云南、贵州、陕西、北京、江苏、黑龙江等地进行调研，吸取立法先进省份的宝贵经验;先后召开大大小小及各个层面的讨论会和征求意见会不少于100次，充分听取社会各界对立法的意见和建议，对《条例》草案修改三十余次，以体现立法的严谨性，确保立法质量;建立立法信息沟通体系，海南电网公司先后10余次与省人大、省政府领导沟通汇报，形成高层领导非定期沟通对话机制，使立法有序推进。

立法过程中最关键也是最难的在于协调利益相关者的利益。随着社会经济的不断发展，在电力建设和日常运营过程出现的土地纠纷、断电纠纷、窃电纠纷、触电纠纷、砍树纠纷、电费滞纳纠纷、设施相互妨碍纠纷等情况，牵涉着不同主体的利益诉求。这些纠纷在现行的电力法律规章制度框架内，常常难以有效解决。因此，立法起草小组多次向《条例》立法涉及到的城建、林业、园林、农垦等部门征求意见，内容涵盖城市规划、土地整体规划、电网建设、线路走廊、树障、赔偿等，坦诚相见，诚恳交流，直至各方认同。

一份耕耘一份收获，执着努力换来了《条例》的如期出台。

亮：创新内容突破盲区

《条例》借鉴了《电力法》和《江苏省电力保护条例》等法律法规，并根据海南省建设国际旅游岛的实际情况，在许多方面进行了创新。

增加了海底电缆保护和电能保护的内容。与国家的《电力设施保护条例》比较，细化了电力规划与建设的保护内容，增加了海底电缆保护和电能保护的内容。特别是海底电缆保护方面，是第一个将海底电缆保护设立专章写入条例的省份，由于琼州海峡跨海联网工程是海南电网与南方电网主网相连的纽带，结束了海南孤网运行的历史，海底电缆的保护工作尤其重要，《条例》划定了不同海域情况下的保护区范围，规定海洋、渔业、海事、公安、边防等机关参与保护海底电缆的职责。所有进入海底电缆保护区内从事海上作业的单位或个人，都应当与海底电缆产权单位协商，就相关的技术处理、保护措施和损害赔偿等事项达成书面协议。该部分的内容，征求过超高压公司的意见。

明确三个部门是电力行政主管部门。电力体制改革之后，电力行政主管部门未明确，电网公司无形中被理解为承担本区域的电力监管等行政责任，这与电力体制改革以及原有的《电力法》等法律法规不够具体明确有关。《条例》第三条明确了县级以上人民政府发展和改革行政部门负责本行政区域内的电力建设管理工作;工业和信息行政部门负责本行政区域内的电力运行和保护管理工作;电力监管机构对本行政区域内的电力安全、电能质量和供电服务质量实施监管。

明确有关单位的协调职责。在电力建设过程中，其规划和施工要与城市改造、道路交通、通信通讯、水利防洪、园林绿化以及军事国防等其他设施的规划与建设联系密切，需要与多方面衔接和配套。现实中有时出现的行业矛盾和行政管理部门的意见分歧，往往影响到各类电力设施建设的布局和效率，需要地方政府主导协调。《条例》规定了地方各级政府对电力保护负有协调职责，包括规划、物价、国土、公安、林业、质量技术监督等相关行政执法部门应当协同配合电力建设和保护工作。同时，《条例》在第一章第三、四条中还进一步强化了各级政府的电力事故灾害应急管理力度。

加强电力设施保护区管理。《条例》赋予供电企业对林木自行修剪的权力。对电力线路保护区内新种植或者自然生长的、可能危及电力设施安全的高秆植物，电力设施产权人或者管理人应当征得园林绿化行政部门或者林业行政部门的同意，按照规定的安全距离直接予以修剪、砍伐，并不予赔偿、补偿，但电力企业应当自采取措施之日起3日内向高杆植物管理人报告并补办相关手续。

特：立足实际凸显特色

《条例》共七章四十八条，第一章为总则，规定了电力建设和保护的原则，规定了各电力行政管理部门的职责等内容;第二章为电力规划与建设，规定了电力发展规划要纳入城乡规划和土地利用总体规划，主要规定了电力建设与其他工程建设相互影响关系处理;第三章为电力设施保护，规定了保护措施和相遇关系处理，主要规定了电力设施产权人责任、危害电力设施的禁止性行为和收购废旧电力设施器材的规定;第四章为海底电缆保护，这是我省立法首创，规定了海底电缆保护区，主要规定在海底电缆保护区的禁止性行为;第五章为电能保护，规定了电力供应与使用实行科学用电、安全用电和节约用电的原则，供电企业保证电能质量、方便用户、连续供电义务、中止供电的事先通知义务、特殊情况下的中止供电、及时恢复供电，用电计量装置的安装及安全保障，禁止窃电行为、窃电量的计算等;第六章为法律责任，主要规定了对不同的主体违反本条例规定应承担的法律责任，针对电能保护内容规定了相应的法律责任条款;第七章为附则。

《条例》重点解决了电力保护的主体、电力标志的分类与设立主体、违反电力保护的行为与法律责任、用地协调和设施相互妨碍处置、跨越线路与建筑物和高杆植物关系、窃电定义、鼓励节约用电和支持可再生能源发电、预收电费和安装预收装置等现有电力发展、设施保护方面问题。相比于我国其他省份的综合性电力保护地方法规，《条例》结合了海南省经济社会发展的具体情况，凸显出海南特色，更具可操作性。

破解电力建设难题。《条例》主要是从“电力建设”及“电力保护”两个角度入手，保护电力投资者、经营者、使用者和其他相关方的合法权益。《条例》首先着力解决电力建设难题，《条例》第6-7条规定各级政府主管部门应编制全省电力发展规划、城乡电力建设规划，并纳入城乡规划、土地利用总体规划和海洋功能区划，以及与林业、水利、电信等规划的协调，为电力建设预留建设用地、电力走廊通道。《条例》第八条对电力设施建设办理规划许可、施工许可、海域使用许可、环境影响评价、安全评价、工程质量监督等作了规定，弥补了国家立法在这方面的不足。

相互妨碍有了新的处理机制。《条例》第9-13条对电力设施与其他设施的相互妨碍作了规范。亮点是在电力建设过程中无法通过协商解决争议，可采用“征收”等措施解决此类争议。

明确了标志的分类与设立主体。原有法规规章对电力标志的分类不科学，设立主体为行政机关无可操作性。《条例》第14条明确了保护、警示两类标志，保护标志的设立主体为“电力企业及其他电力设施所有人或者管理人”，警示标志的设立主体为“电力设施所有人或者管理人”。同时明确了两类标志的设立地点和位置。

鼓励和支持可再生能源发电技术。为缓解不断加大的资源环境约束力，《条例》第二十七条规定各级政府及其有关部门应当鼓励和支持开展节约用电和保护电能的技术创新，扶持可再生能源转化为新电能技术的推广，电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量。

违反电保行为分类与处罚问题。这个问题是电力保护立法的主要内容。此前的所有电力法规中对这一问题的规定，可以用“杂乱无章”四个字概括。《条例》结合海南省多年来的实践经验(比如对“孔明灯”的规定)，梳理与归纳了违反电力保护的种种行为，制定了科学分类与适当处罚的规范。

《条例》在第15-21条中，按发变输电设施保护、禁种高杆植物和堆放危及物品、修剪砍伐树木、对绿化树的规范、需经审批的行为、杆塔厂站等基础保护、管道交叉及同杆架设的规范、收购废旧电力设施器材等，对违禁行为分为七类排列;并在法律责任一章中，分别规定适当的处罚。这样规定，将原先要从多个法规规章中才能找到的“杂乱无章”的规范，较系统完整地在一个法规中设置，将极大地提高法规的执行效率和可操作性。

加强打击窃电的力度。《条例》第29-31条关于打击窃电的规定，比原有法规规章加强了打击的力度。对窃电时间无法查明的，如何确定窃电时间，条例提高了《供电营业规则》第103条确定的标准，即生产经营用电由每日按照12小时计算改为每日按照18小时计算，其他用电由每日按照6小时计算改为每日按照12小时计算，以加大对窃电行为的处罚力度。同时，为了从源头上打击盗卖电线、电缆的违法行为，《条例》设定了两条处罚规定，并且规定了最严历的行政处罚措施，即取消其经营资格，这么严厉的行政处罚措施在我国现行综合性电力保护条例中实属少见。

预收电费有了新措施。预收电费和安装预收装置是预防和减少拖欠电费的有效措施之一。这早有实践也不违反法理，但在现行法规中没有明确依据，使这一措施名不正言不顺。《条例》第32条规定：“供电企业可以根据具体情况，与用户协商确定采取预收方式收取电费”。其法理依据是“当事人意思自治”的民法原则。使这个有效措施变成名正言顺、有法可依的措施。