民资进入电网或许只是“呼吁”-北极星输配电网

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近日有媒体报道，国家电监会正拟定一份有关民资进入电力行业的相关规定，内容不仅涉及民间资本进入火电、水电、核电和新能源等传统发电领域，还将允许民资进入一直处于国家自然垄断的电网环节。该媒体将此信息解读为电力行业贯彻民间投资新36条细则，是整个中国开放民间投资战略的一部分。

但笔者对允许民资进入电网环节的改革持怀疑态度，因为包括电力在内的能源领域，其价格和投资政策一直由国家发改委掌控。也就是说，电监会目前还没有权力制定电力行业的投资政策。

由于近期民众对电力价格改革不满，再加上要求打破垄断，推进国企改革的呼声不断，国家电监会可以趁着舆论的东风，提出一些改革措施来迎合市场，并希望获得更多舆论支持和权力。但是，正因为其没有权力而被发改委、国资委等架空，所以，其提出的改革方案或许仅仅是一种呼吁而已。

中国能源领域的监管改革一直非常混乱，以电力行业为例，尽管在2003年3月成了电监会，但电力价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准等权力仍然留在发改委手中，电力企业的资产管理则由国资委执行，企业财务制度的监督权还是以财政部为主导，电监会只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权，而这些权力都无真正的约束力，尤其是作为央企的电网，其能力与强势甚至远远高过电监会。所以，我们看到近些年的电力领域的改革，比如投资和价格改革都由发改委决策，电力主辅分离改革由国资委领导，电监会被晾在一边。

在原江西省省长吴新雄2011年任电监会主席之后，其思路是“有作为才有地位”，如果毫无作为，就无法摆脱“无权可监、无力可监”的地位。其上任后立即发布《电力调度机构信息报送与披露办法》，想借此建立独立于电网的电力调度机构;今年初以来，电监会下发《2012年推进电力改革工作方案》，首次公开提出将启动电改顶层设计，随后在电监会和各省市成立“推进电力改革领导协调小组”，与此同时，电监会还启动电监会成立后首次针对电网企业的输配电成本大范围专项检查等，直到今日传出正在拟定民资进入电力行业的相关规定。

笔者支持电监会的努力，尽管这种努力可能更多出于争权夺利的冲动，但在这个过程中如果能够推动电力改革与加深电力行业的市场化程度，其结果就值得欢迎。正是由于发改委大权独揽，中国经济改革的进程才会减缓，甚至停滞。权力竞争可以打破权力垄断，并在这个过程中推进改革。

事实上，中国能源领域的管理长期以来一团糟，能源央企都具有部级地位，其资产归国资委管理，其价格由发改委控制，能源局地位比其管理的央企还低，电监会尽管是部级单位，但毫无权力。最终，涉及能源的管理职能分散在国家发改委、电监会、国土资源部、安监总局等多个部门，甚至“副部级”企业手中。这种没有最高权力治理的格局导致国家缺乏统一的具有前瞻性的能源规划与战略，九龙治水，各自为政。

因此，2008年国务院启动大部制改革时，成立“能源部”的呼声颇高，但最终只是设立了受发改委辖制的国家能源局，主要做宏观研究而非管理。当年3月敲定的国务院机构改革方案中关于设立国家能源委员会的决定，也一直到2010年1月才成为现实。但这个机构的组织形式，仍然是国务院领导的议事协调机构，而非职能独立机构。

早在1988年中国曾组建过能源部，同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部。不过，5年后能源部即被撤销，再次组建电力工业部和煤炭工业部。此后中国没有一个统一的能源管理部门。这是因为中国能源领域的各个部门，比如石油、电力等行业长期以来由不同的政治势力支持，导致统一管理的阻力很大，形成了独特的能源利益集团，某些央企的势力甚至可以左右中央政府的政策。

中央政府只能通过发改委紧紧抓住价格控制权，因为能源价格涉及到通胀水平、经济增长与宏观调控等宏观功能，央企超级垄断、缺乏监管规划以及政府在价格上的非能源考虑，导致整个行业管理缺乏目标，难以适应中国日益膨胀的能源需求。

作者系财经评论员

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