页岩气开发地方政府+企业模式是否靠谱-北极星火力发电网

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8月23日，湖南省页岩气开发有限公司在长沙成立，继今年2月湖南省政府与华电集团公司签署《页岩气开发利用战略合作框架协议》后，这是湖南与华电集团的又一次深度合作。

湖南省页岩气储量约9.2万亿立方米，可采资源量达1.5万亿到2万亿立方米，预计占全国储藏量的10%以上。公司由华电集团、华晟能源投资发展有限公司和湖南省煤田地质局合资组建。成立于今年7月22日的华晟能源投资公司，是湖南省首个省内页岩气开发主平台，由华菱集团、湘煤集团、湖南发展集团共同发起成立。“在长沙注册公司并有华晟能源参与，主要是地方政府想将税收留在当地。”一位业内人士告诉记者。

而这只是地方政府热衷与企业合作开发页岩气的因素之一。自页岩气“十二五”规划发布以来，越来越多的地方政府携手大型央企进入到这场“页岩气大战”中。今年2月28日，华电集团与湖南省政府签署《页岩气开发利用战略合作框架协议》，在湘西选取2个有利区块实施勘探、开发及分布式能源综合利用示范区建设。6月26日，国家开发投资公司与重庆市政府签订战略合作协议，国投将投资300亿元开发重庆页岩气。同一天，由国投所属的国投高科技投资有限公司与重庆市国土局所属重庆地质矿产研究院共同出资组建的国投重庆页岩气开发利用有限公司揭牌。

8月17日，华能集团与安徽省人民政府在合肥签署《页岩气开发利用战略合作备忘录》。7月11日，四川省与中石油签署了一份《关于组建四川长宁天然气开发有限责任公司的合作协议》，中石油天然气集团副总经理廖永远表示，中石油和四川省政府将联合组建合资公司，在四川合作开采页岩气资源，这次合作还将向民营企业敞开大门。而在此之前，贵州与华电工程公司，云南与华能均已签署了页岩气开发协议。

作为新的独立矿种，页岩气与煤炭的二级管理不同，属一级管理、矿权由国土资源部统一管理，地方政府并无权利决定矿权的归属。为何页岩气吸引了众多企业与地方政府合作？地方政府在合作中扮演着怎样的角色？这样的合作是否能在招标中占得先机？记者采访了相关专家，试图找到答案。

资金、技术与“所有制偏好”

国务院研究室综合经济司副司长范必近日撰文表示，如果仍由少数国有企业作为页岩气开发主体，地方政府将只能有少量税收收入，大多数将上缴开发企业所在的发达地区或中央政府，这将影响地方的发展积极性，容易引起地方与中央的矛盾。国家行政学院经济学部教授、中国公共经济研究会副秘书长李江涛对记者表示，在目前经济下行的大环境下，页岩气无疑是一个新的经济增长点，“对地方来说，合作一定要在当地注册。这样不仅把税源留在地方，还能解决就业。”

此外，地方政府愿意和大企业合作，肯定是看中其资本实力。“页岩气勘探周期长，前期投入高，就算小企业拿到区块，后续的开发资金也难以得到保证。而大企业不仅资金雄厚，技术能力也较强，能很快形成生产能力，一旦产气，税收也就来了。”李江涛表示。

除了看重资金技术的实力，李江涛认为，地方政府更愿意和国企合作还因“所有制偏好”，与国企打交道可以降低发生私底下的利益输送问题的可能性，降低被舆论打上腐败标签的可能性。而且目前，国家对外资进入还是持慎重态度。虽然希望引进国外的先进技术，但从国家能源安全、经济安全考虑，还是希望合资企业在外资不占绝对控股的情况下进入。而近日也有媒体爆料称，第二轮页岩气探矿权招标具体方案已经敲定，该方案进一步放开准入条件，不再局限于内资企业，中方控股的合资企业也可参与竞标。

地方政府的力量有多大？

在不久前的第二轮招标意向调查时，国土部提出三条要求：境内注册的内资企业，注册资金应在人民币三亿元以上；投标人应具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有勘查资质的企事业单位建立合作关系；投标人应为独立法人，不得以联合体投标。不难看出，华电、华能等电力企业与地方煤炭地质局、矿产研究院等机构合作，显然是看中了后者在页岩气勘探方面的资质与技术。

但这并不是唯一的因素。中联煤集团副总经济师、政策研究室主任李良对记者表示，“如果不涉及矿权管理，只是提供页岩气勘探开发政策、征地等支持的话，这种合作不是什么坏事。但是这种合作不能代替从国土资源部获得页岩气矿权证。”

李江涛告诉本报记者，页岩气虽是一级管理，但在管理过程中，国土资源部也需要地方国土管理部门的支持与配合。同时，页岩气是未来的经济增长点，需要大量投资，地方政府希望通过投资拉动地方经济，肯定会提供支持。如果国土资源部完全不考虑地方利益，地方政府也不乐意，可能会在其他方面不配合。“因此，我认为地方政府在矿产权审批中对国土资源部会有一个自下而上的反向作用力，国家也必须考虑地方利益。假设就算某央企完全撇开地方拿到矿权，页岩气的开发不光是开发本身，土地供应、修路、通水、通电等等都需要地方支持。如果页岩气井正好打在国家的基本农田，也需要相关部门批准，进行耕地保护协调和适当补偿。所以一定要考虑地方的利益。”

在李江涛看来，这种合作是页岩气初期发展过程中的一个正常现象。虽然页岩气的矿产权实行一级管理，但目前页岩气的矿权管理办法还不是很完善，“在初级阶段，地方政府当然希望把自己的利益最大化。先圈下来的区块已经投资下去，形成既成事实。就算再来一个企业，也不是那么容易进来的。在后期规范化时还能对国土部施加一些影响。”李江涛说，“在博弈过程中，特别是发展初期时，地方政府的博弈力量可能更大一些。”

专家提醒：合作仍需谨慎

这样的合作在招标中是否占优？国土资源部油气中心副主任张大伟很肯定地告诉记者：“没有优势，不管什么类型的公司，在我们眼里都是平等的投标主体。地方政府有积极性不能限制，但我们也不会特别照顾。大家都得在法律框架下公平竞争，没有特殊待遇。”同时他还透露，在之前的投标意向调查中，地方政府与能源企业成立的合资公司有投标意向的有两三家。

李江涛也表示，就招投标本身来讲，合资企业就是一个市场主体，没有任何优势。但是从市场竞争角度来讲，有技术、有资金的企业确实存在一定优势。

同时，李良谨慎提醒了可能存在的风险：假如有些企业和省里签了协议，在一定时期内可能把工作做起来了，但如果没有页岩气矿权，一旦发生纠纷是得不到法律保护的，“到时吃亏的不是曾做出承诺的地方政府，而是投资方。”

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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