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谨慎的审批

与各地煤化工投资高涨的热情相比，国家发改委的态度却极为谨慎。

早在2009年，国务院颁发的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》中，就将煤化工列为产能过剩行业，指出煤制油示范工程正处于试生产阶段，煤制烯烃等示范工程尚处于建设或前期工作阶段，但一些地区盲目规划现代煤化工项目，若不及时合理引导，势必出现“逢煤必化、遍地开花”的混乱局面。

该文件明确提出“要严格执行煤化工产业政策，遏制传统煤化工盲目发展，今后三年停止审批单纯扩大产能的焦炭、电石项目。稳步开展现代煤化工示范工程建设，今后三年原则上不再安排新的现代煤化工试点项目。”

这一通知的颁发，在业内被视为煤化工项目审批的一道“紧箍咒”。2011年4月，国家发改委发布《关于规范煤化工产业有序发展的通知》(下称《通知》)，进一步加强煤化工项目审批管理。

《通知》规定在新的核准目录出台之前，禁止建设以下项目：年产50万吨及以下煤经甲醇制烯烃项目，年产100万吨及以下煤制甲醇项目，年产100万吨及以下煤制二甲醚项目，年产100万吨及以下煤制油项目，年产20亿立方米及以下煤制天然气项目，年产20万吨及以下煤制乙二醇项目。

值得注意的是，在此次文件中明确指出将煤化工项目审批权收回国家发改委，“上述标准以上的大型煤炭加工转化项目，须报经国家发改委核准”。

彼时，国家通过审批权的收回，提高煤化工的准入门槛。在连续出台多份规范性文件后，国家主管部门试图对“高烧不退”的煤化工强制“降温”。与之相悖的是，政策调整收效甚微，地方投资冲动依然难以遏制。

在鼓励和约束的踟蹰之间，被业内视为产业发展引领性文件的煤化工“十二五”规划——《煤炭深加工示范项目规划》迟迟没有出台。从去年下半年开始至今，关于《规划》出台的时间一再推迟。其中，传闻中批复气化技术、合成技术、大型设备等18项重点示范内容以及内蒙古、新疆等11个省区的15个煤炭深加工示范项目更引人注目。

而在中国石油和化学工业规划院副院长白颐看来，《规划》是指导性的意见，不可能有具体项目表。对此，煤科总院北京煤化工分院副院长陈亚飞也表示认同：“《规划》只是确定发展方向，具体的项目到底多大规模、由谁建都没有最终确定。规划并不代表审批，项目审批要经过多个程序：可研报告做完以后，专家要评审，中咨集团出具意见，然后完成环评、土地规划相关事宜，最后才是批准。所以具体项目在后期还会有调整。”

目前，煤化工项目一般先由企业报备地方政府，进入地方规划后，再由地方发改委上报国家发改委。一方面要顾及地方政府和企业的诉求，另一方面要在经济效益和环境容量间寻找平衡，煤化工项目本身的复杂性就让国家相关部门进退两难。

在中国神华煤制油化工有限公司北京研究院副院长杜铭华看来，国家和地方对煤化工项目的控制力度出现差异，其中逻辑并不难理解。“有些地方像西部，依靠资源的发展，对于上马项目比较着急，往往考虑不全，会有一些风险。尤其是对市场考虑不够周全，投入工业生产需要一系列细致的工作。国家主管部门要宏观把控，地方把收入提高，国家则要考虑额度。”

难以忽视的环境考量

由于众多煤化工项目将扎根于鄂尔多斯，对于煤炭资源、水的配置也是摆在政府面前的头等大事。高耗水、高排放一直令煤化工被人诟病。“国家对于煤化工项目谨慎，主要有以下几个出发点：一般有煤的地方较为缺水，现在平均生产一吨产品需要耗水8—10吨，另外，二氧化碳的排放以及一次性投入较大。” 原中石化总经济师刘文龙对杂志记者分析道。

在煤化工项目中，水主要用作反应原料和冷却水，一部分水作为原料被消耗掉，大部分的水是用于冷却。据内蒙古伊泰煤炭股份有限公司总经理葛耀勇介绍，其16万吨/年煤间接液化制油项目，生产一吨油品耗水8吨左右，如果装置规模扩大到200万吨，耗水量有可能降到3.68吨。为降低水耗，企业需要作节水改造，实现水的闭路循环，但是需要大量投入，企业在施行过程中还需考虑经济效益。

在内蒙，一些待建的煤化工项目取自流经内蒙的黄河水，利用水权置换，将农业灌溉的节水部分置换成工业用水。“每年流经鄂尔多斯的黄河水高达160多亿方。” 葛耀勇说。

在另一煤化工项目聚集地准东，其用水主要来自北疆的额尔齐斯河。当初为解决乌鲁木齐等发达地区的用水，政府实施了额尔齐斯河调水，如大规模煤化工项目投产，与此前的借调水产生矛盾。(详文请见本刊2012年8月刊封面文章《新疆快与慢》)。

“水资源的统筹靠政府来管理，每个项目在实施之前要有很详细的论证过程。政府本身也不能因为追求工业项目，牺牲环境。政府找专家和相关部门一起评估，需要耗多少水什么质量的水，最终才能正式立项。”杜铭华如此建议。

对此，发改委在去年出台的《通知》中强调强化要素资源配置。煤炭供应要优先满足群众生活和发电需要，严禁挤占生活、生态和农业用水发展煤化工，对取水量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批煤化工项目，新增取水对不符合产业政策等规定的煤化工项目，一律不批准用地，不得发放贷款，不得通过资本市场融资，严格防止财政性资金流向产能过剩的煤化工项目。

变了味的煤炭配置

煤化工项目的上马对于地方GDP的拉动作用毋庸置疑，甚至很多企业是为了获得煤炭资源不得不投资煤化工项目。据报道，早在2003年，陕西省政府提出，新建煤矿必须配套煤炭转化项目，否则不得上马。据中国煤炭工业协会常务副会长乌荣康透露，以煤化工项目换资源成为中煤集团在内蒙等地获取资源的唯一途径。

据杜铭华介绍，政府给企业配置煤炭的前提是，就地转化煤炭达到一定比例，基本上不存在上马煤化工项目没有配套煤矿的情况。

2004年，新奥进驻鄂尔多斯，投资煤化工项目。在过去的8年间，从最初的按煤耗量的两倍配置资源到“20亿投资换1亿吨煤”，再到非煤企业不一定配置资源，而是采用税收补贴，政府对于煤炭资源配置政策进行几次调整。“2009年开始，大批中央企业进入鄂尔多斯，资源基本被划分完毕，政府配置资源的政策也不断发生变化。”新奥能源化工集团总经理赵义峰对记者说。

在新疆，资源受制于运输瓶颈，经济价值的实现受到约束，进驻企业拿到资源相对容易，但情况也发生了转变。几年前，一些企业在通过煤化工项目获取资源后，对其进行开采售卖，而煤化工项目却迟迟未动。而如今，此种情况难以维持，“很多企业拿了资源后的一定时间内必须开工，不开工资源有可能被收回。”一位业内人士称。

去年10月21日，新疆专门出台《自治区煤炭资源有偿配置与勘查开发转化管理规定》(简称《规定》)，该《规定》指出取得煤炭探矿权，经勘查达到开采程度并符合转化条件的，必须有国家或自治区发展和改革主管部门核准的开发利用转化项目。因而，从此种意义上说，未经核准的煤化工项目，很难获取配套资源。

在白颐看来，未经审批的煤化工很难开工，不但获取配套资源有困难，更无法从正当途径进行融资。地方上看似热火朝天、高歌猛进的场景，极有可能是假象。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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