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2013年1月,国务院颁布的《能源发展“十二五”规划》提出:“加强油气管网监管,稳步推动天然气管网独立运营和公平开放,保障各种气源无歧视接入和统一输送。明确政府与企业油气储备应急义务和责任。”新组建的国家能源局“三定”方案中,也赋予了其“监管油气管网设施的公平开放”的职责。
作为油气领域的重要环节,油气管网设施包括原油、成品油(汽、柴油)、天然气管道干线和支线,以及与管道配套的相关设施,下游还存在着大量的城市燃气管网,由各大城市燃气公司运营。数据显示,2013年,我国油气管道总里程10.6万公里,其中,天然气管道6万公里,原油管道2.6万公里,成品油管道2万公里。初步形成了横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管网格局。
作为油气领域的重要环节,我国油气管网设施建设、运营主要集中于中石油、中石化、中海油这三家大型石油央企,主干油气管网处于高度垄断经营状态。其中,中石油运营着全国约70%的原油管道及约90%的天然气管道,依靠西气东输三条输气管线工程,中石油不仅控制着下游城市燃气公司的供气,还影响着沿途各省市以天然气为主要燃料的工业企业的命运。部分省份也出现了天然气管网由地方企业垄断经营的现象。
由于国有石油企业采取纵向一体化的经营模式,垄断油气管输业务出现管输关联交易、管输成本不透明等现象,外部市场主体难以进入,导致气源供应与管网输送不匹配、不同气源不能串换的问题。油气管网关乎国家能源供应安全,关乎国有石油企业生产运营、上下游的协调统一,是一个重大的发展问题,也是一个攸关数亿群众的民生问题,如何改革必然会成为社会关注的焦点。
自2013年8月底中石油贪腐窝案爆发以来,中石油一下被推到了风口浪尖,一时间关于分拆中石油的方案传言不断,而分拆油气管网则是传言最多,也被认为是最靠谱的一个版本。十八届三中全会召开前夕,国务院发展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人们“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管制度”的预期。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中第20条提出的“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化”更是引发起业界讨论热潮。特别是《决定》关于垄断行业改革的思路非常清晰,明确要将自然垄断性环节和可引入竞争的环节分开,同时强调自然垄断环节要靠有效政府监管克服垄断弊端。比如电网、铁路路网、油气运输管网具有自然垄断特性,但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客货运输等环节都可以引入竞争。
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