土壤污染严重 亟待完善立法保护修复土壤

已有实践能提供哪些帮助

对土壤环境保护工作，国内已开展一些探索和尝试，积累了宝贵经验，为土壤环境保护法的制定实施打下了一定基础。

政策法规方面，先后制定实施了以下办法：2004年，原国家环保总局发出《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，明确了污染场地管理调查评估的主要内容和责任主体;2005年，原国家环保总局颁布《废弃危险化学品污染环境防治办法》，规定对危险化学品相关经营活动应进行场地检测和评估，造成污染的应限期恢复;2008年，环境保护部颁布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，使全国土壤污染状况调查、土壤污染防治法律法规和标准体系、污染土壤修复与综合治理试点示范等工作相继开展;2009年，环境保护下发《土壤环境监管试点工作方案》，在北京、重庆、山西、浙江、江苏、山东、湖南、湖北、海南、四川、沈阳、宁波等省市开展土壤环境监管试点工作。

技术标准方面，先后制定实施了以下技术规范：1995年，原国家环保总局和技监局颁布《土壤环境质量标准》(目前正组织修订)，1999年，原国家环保总局颁布《工业企业土壤环境质量风险评价基准》，2004年，原国家环保总局颁布《土壤环境监测技术规范》，2007年，原国家环保总局和质监总局颁布《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》。不久前发布了《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》和《污染场地术语》5项污染场地系列环保标准。它们将成为场地环境保护标准体系的主要框架。

工作实践方面，环保部门于1999年启动土壤污染调查工作，2006年7月起，原国家环保总局和国土资源部联合开展了全国土壤污染状况调查，已建成全国土壤污染状况调查数据库和样品库，针对重金属类、石油类、多氯联苯类、化工类污染场地和污灌区农田土壤等开展试点研究，完成12项试点工程、18份研究报告和7部污染土壤修复技术指南草案，完成了《土壤保护战略研究报告》。

上述政策、标准的实施和实践，都为立法提供了不可多得的科学依据。

尤其是在2012年11月27日，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部等四部委联合发布了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，提出了排查污染场地、合理规划被污染场地的土地用途、严控被污染场地的土地流转、开展被污染场地治理修复、严格环境风险评估和治理修复管理、切实防范场地污染、落实相关责任主体、强化保障工作、加强组织领导等九项任务。

2013年1月23日，国务院办公厅公开发布了“关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知”，明确了从2015年到2020年的土壤环境保护和治理目标，提出了严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域、强化被污染土壤的环境风险控制、开展土壤污染治理与修复、提升土壤环境监管能力、加快土壤环境保护工程建设等六条主要任务，要实现这些任务目标，亟需土壤环境保护立法指引。

中国土壤环境保护与污染控制在立法形式上存在分散立法、附属立法、立法层级较低等缺陷，在立法内容上存在重复立法较多、立法冲突、原则立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立等缺陷。现有的土壤环境保护与污染控制相关法律规定分散且不系统，缺乏针对性、可操作性不强，存在明显的滞后性，不能满足中国土壤环境保护工作的实际需要。

记者：您怎么看待土壤环境保护立法

常纪文：土壤污染现在看来必须要立法，以前很多人认为土壤污染的来源是大气和水，既然有了水污染防治法，有了大气污染防治法，大气中的污染物质沉淀到地面，水污染物质流进土壤里，然后就没有必要制定土壤污染防治法了。坦白地说，我以前也这么认为。

现在看来，土壤污染在一些区域很严重，不解决不行。这也说明大气污染防治法的制度和机制，水污染防治法的制度和机制，难以对土壤污染的改善起到有效作用。

法律不是挂在墙上的，不是图好看的，法律的作用就是实用、管用。基于现实问题和人民群众保障土壤安全的需求，应当制定这个法。

记者：制定土壤环境保护法需要打好哪些基础

常纪文：先说立法基础。第一个立法基础，独特的对象。大气污染防治法中污染的介质是大气，水污染防治法中污染的介质是水体。土壤污染防治法中的介质是土壤。土壤的介质和大气、水有很大区别。

第二个立法基础，问题的独特性。水体污染的特殊问题是水污染，影响水生态，影响饮水安全。大气污染特殊危害是影响呼吸安全。土壤污染影响的是地下水安全、粮食安全，还有生态安全。所以它的影响更深远，假如全都被污染了，抽取污染的地下水，又对我们产生危害。

第三个立法基础，特殊的方法。如果没有特殊方法，一个法是不能立的。水污染防治法和大气污染防治法解决不了问题，才立这个法。目前来看，它有一些特殊的方法需要建立。包括土壤调查、土壤规划、土壤生态规划、土壤修复、土壤的流转规制、土壤的综合整治、土壤环境标准。

有了独特的领域、独特的介质、独特的问题、独特的目的以及方法，那么，就可以制定土壤环境保护法了。

再有就是有了工作基础。主要是做过土壤调查，对全国的土壤污染有了底数，有了工作基础;制定了土壤环境标准，而且对土壤的修复制定了规程或技术指南;对土壤修复的方法，实践中有了案例，积累了一定经验。

记者：您认为土壤环境保护立法主要面临哪些难题

常纪文：第一个难题，既要和水污染防治法和大气污染防治法、土地管理法和固体废物污染环境防治法、矿产资源法相切割，还要和它们相衔接。既要有独特性，还要有衔接性。独特性体现在立法的相对独立性。从这点上来看，土壤污染防治法属于一个领域法。这个领域有独特的问题、目的，还有一些独特的方法，所以要立法。

相互衔接意思是，一部法律要取得其它法律的支持，还要利用水污染防治法和大气污染防治法的制度和机制来帮助。因为很多土壤污染是大气、水、固体废物污染造成的，要有衔接性的条款。同时，重点规定土壤环境保护法的特殊性条款。环境保护部制定过几个意见，但这毕竟是部门的工作基础，缺乏有效的法律来统帅。

第二个难题，很多立法的障碍就是管理体制的障碍。把管理体制解决了，其它都好解决。土壤污染很大一块涉及到住建部门、农业部门，这几个部门谁来主导所以难点是管理体制。我建议，既然是污染，那还是按照老的惯例，就是由环保部门来牵头，其它部门分工负责。

第三个难题，适用范围要圈定。也就是到底解决的是什么问题是解决农业生态问题还是地下水污染和农产品安全的问题一些学者建议，包括武汉大学的李雪佳教授，都认为应适当拓展土壤环境保护法的适用范围。把一些由土壤问题造成的食品安全问题也纳入进来，还应与食品安全法相衔接，这是管什么的问题。

第四个难题，责任问题。责任难点问题是责任分配。很多问题是历史问题，比如老企业污染很严重，所有权可能也转了好多手，这种情况怎么办治理责任是谁应该是谁转让，谁承担责任;谁拥有，谁承担责任。包括治理的责任、修复的责任。

记者：土壤环境保护立法重点包括哪些方面?

常纪文：应该包括以下几个方面，第一个是协调好监管体制，建议地方人民政府向同级人大及其常委会汇报环保工作时，应当包括土壤污染工作。第二，建立土壤污染调查制度，由国家经费予以保证。第三，建立区域污染土壤环境达标规划和限期达标制度。第四，通过有操作性的责任分配制度，解决土壤的生态修复问题。其它的通过水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等来解决。第五，建立土壤污染预警制度。比如一旦检查到某些农产品超标，要立即下架，超市不许卖，保障食品安全。相关制度延伸必须要做，因为土壤是源头。第六，土壤污染区的产业结构调整制度，比如有些地方不能种水稻了，不能养鱼了，再种养就是违法了。

土壤污染之所以引起广泛重视，是因为土壤污染危及到我们自己和子孙后代了。