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周珂,法学博士,教授、博士生导师,中国人民大学法学院环境资源法研究所主任,中国环境资源法学研究会副会长,中国环境资源法学研究会教学指导委员会主任,北京市法学会副会长,北京市法学会环境资源法学研究会会长。
4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新修订的《环境保护法》。新《环境保护法》被认为是现阶段最有力度的《环境保护法》。法律的力度体现为明确责任、细化落实。我们想知道,在这方面,新《环境保护法》有哪些突破?将会对政府和企业规范环境行为起到怎样的推动作用?
●此次《环境保护法》最突出的特点之一,是在强调企业责任的同时,更加强调政府环境责任在法律上的约束。公民个人的责任也有体现。
●新《环境保护法》变硬了,突出强调了政府不履行责任的后果。新《环境保护法》会对政府环境违法和环境不作为起到震慑作用,成为政府履行环境责任、改善环境质量的重要推动力。
●过去,我们往往只强调对企业的行政管理。新《环境保护法》在强调管理的基础上,引入了更多的市场手段、公众监督等机制。
新《环境保护法》在明确责任方面有哪些突破?
■责任主体更为多样,责任类型更为完善,责任落实更为有力。
记者:新《环境保护法》在明确责任方面有哪些突破?
周珂:新修订的《环境保护法》,在明确责任方面有了很大的突破。从世界各国的环境保护立法实践看,环境保护法律法规与《民法》等伸张权力为本位的法律法规不同,是以落实责任为本位的。
但是,我国最初的《环境保护法》并非如此。1979年制定《环境保护法》之初,我国签署了一系列环境保护国际公约。大部分环保国际公约不是过多地强调责任,而是发出一些号召、宣示一些权利。因此,受到国际公约的影响,我国最初制定的《环境保护法》法律责任的规定并不完善,这为责任的落实带来不确定性。
此外,以往的《环境保护法》中,往往以行政责任代替法律责任,法律责任被严重淡化。这与我国此前的体制问题有关。过去环境保护的责任主要在企业,而企业往往是各级政府和部门的附属单位。因此,遇到环境问题,往往追究违法者的行政责任,以行政处分代替法律责任。1979年出台的《环境保护法》在这方面表现得非常明显。1989年《环境保护法》修订后,虽然也规定了一些法律责任,但远远不够。这次修法,我们感到法律责任章节前面规定的一些义务性的规范,基本上在法律责任章节中得到了对应。这就进一步明确了责任。
记者:明确责任,更要将责任细化、落实。新《环境保护法》在责任细化、落实方面取得了哪些进展?
周珂:我认为,新《环境保护法》在责任细化、落实方面,主要有3点突破:
第一,责任主体更为多样。过去,《环境保护法》规定的责任多是企业责任,此次《环境保护法》最突出的特点之一,是在强调企业责任的同时,更加强调政府环境责任在法律上的约束。此次《环境保护法》修订过程中的几次审议稿,对政府责任的规定越来越细化、越来越严格。
此外,公民个人的责任也有体现。新《环境保护法》在总则中明确规定:一切单位和个人都有保护环境的义务。而且,进一步规定了低碳、节俭生活方式,自觉履行环保义务等。这使公民的环境义务落到了实处。
这次立法也充分考虑到了地方立法的问题。例如,新《环境保护法》规定:国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。这就为一些地方实行区域污染联防联控提供了法律依据。
第二,责任的类型更为完善。以往《环境保护法》规定的责任类型主要是环境行政责任。新《环境保护法》把环境刑事责任、民事责任、行政责任进行了有效整合。比如,明确规定,违反本法规定、构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三,责任落实更为有力。针对目前环境问题日趋严重的趋势,加大环境违法行为惩处力度十分必要。新《环境保护法》中按日计罚、查封、扣押、拘留等举措,为有力惩处环境违法行为提供了法律保障。
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