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实行底线上的倒逼
(一)倒逼的重要性
走环保新路要解决的问题是如何协调发展与保护的关系,因此环保新路强调积极探索代价小、效益好、排放低、可持续。根据我国国情,如果底线成为各级政府和领导干部政绩的红线,即一旦突破,就遭遇诸如区域限批、责任追究、一票否决等硬约束,就必然会产生强大的倒逼作用,促使各级政府和领导干部树立底线意识,研究如何在经济快速增长下,不突破环保底线,研究如何在满足底线要求前提下追求GDP的快速增长,进而走上“代价小、效益好、排放低、可持续”的环保新路。
(二)倒逼什么
在政绩红线、环保底线双约束下,偿还旧账、不欠新账、加快发展必然成为各级政府倒逼下的自觉行动。
偿还旧账,即偿还辖区现存产业设置、布局不符合功能区定位,污染物排放量不满足环境质量达标的旧账。目标是通过偿还旧账尽快达到底线硬约束要求。
不欠新账,即在新一轮经济增长中,做到产业设置、布局符合功能区定位,污染物排放量满足环境质量达标。目标是通过不欠新账达到不突破底线硬约束要求。
加快发展,即在守住底线前提下,追求经济的快速增长。简言之,就是用底线范围内环境容量去支撑更大的经济规模(量化表征就是辖区单位GDP的排污强度不断降低),从而真正实现通过底线倒逼,促进政府实现辖区经济结构的战略调整和经济增长方式的根本转变。
当务之急,要尽快划定主体功能区,尽快明确各功能区产业发展的定位及导向,使功能区红线划定及其产业的定位与导向是否符合划定要求成为转变经济增长方式一票否决的定性指标;同时,尽快明确各功能区环境质量的标准,使环境质量标准及其相应的排污总量控制是否满足标准要求成为转变经济增长方式一票否决的定量指标。以定性、定量两项工作做抓手,环境保护就有望实现“像钢铁一样硬,而不是像豆腐一样软”。
底线是上级政府倒逼下级政府的政绩利剑。底线两项指标极易获取,极易评价,极易考核,无需暗访,且难以造假。底线的两项指标较以往复杂的过程控制指标更具操作性、公正性、根本性。脱离底线论环保,经济发展与环境保护协调是句空话,环保部门也必然陷入和奔忙于繁杂的过程控制之中。
(三)从底线看倒逼的压力
由于各地资源禀赋、功能定位、经济规模、增长方式等不同,决定了各地满足底线的情况不同,政府面临的倒逼压力也不同。满足底线情况可分为不满足、满足、有余量三种,相应倒逼的压力也分为大、中、小三类。
对于不满足底线、倒逼压力大的地区,政府要做好偿还旧账工作。上级政府要重点考核下级政府辖区底线的改善率,即下达改善率量化指标,并将底线改善率作为硬约束,倒逼政府采取诸如减排、整治、搬迁、调整等的过程控制措施。
对于满足底线、倒逼压力中等的地区,政府要做好不欠新账工作。上级政府要重点考核下级政府辖区底线的巩固率。
对于底线有余量、倒逼压力小的地区,政府要做好加快发展工作。加大招商引资力度,利用底线和环境余量实现经济快速增长。上级政府要重点考核下级政府辖区底线的达标率。
发展与保护同等重要,不存在孰轻孰重的问题。政府不能为经济增长突破环保底线,“开着宝马喝污水”;也不能片面为保护环境不发展经济,“守着青山绿水饿肚皮”。对于限制开发、禁止开发区,由于底线更加严格,本级及共同的上级人民政府要通过财政转移支付、产业政策扶持、规范市场化机制等政策来平衡经济发展。守住底线也是打造中国经济升级版在环保领域的最终评判。
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