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“还是可以看出来有臭氧污染。”前美国国家环保局(EPA)民事执法办公室主管亚当˙库什纳(Adam M. Kushner)对空气中弥漫的这种淡蓝色非常熟悉,因为即便是现在,洛杉矶也经常出现与上海类似的状况。
在成为霍金路伟律师事务所合伙人之前,他已经在美国环境领域工作了28年。他2012年才离开的美国环保局民事执法办公室,主要职责是代表政府对美国国内污染行为主体进行起诉。
让中国公众印象深刻的是,2010年4月,英国石油公司(BP)在美国墨西哥湾造成海上溢油污染,随后美国启动法律和第三方程序,最终该公司在美国付出了400余亿美元的沉重代价。一年多后美国康菲在中国渤海溢油,中国官方与康菲达成和解,该公司仅赔偿中国政府和渔民20多亿元人民币,这引发受损渔民普遍不满。
5月15日,亚当˙库什纳接受财新记者专访,对话主题即是中美环境体制的异同。
2013年7月的首场“中国特色社会主义和中国梦宣传教育系列报告会”上,中国环保部部长周生贤有些无奈地坦承,中国环保部是世界四大尴尬部门之一。此次,库什纳试图回答一个问题:美国国家环保局为什么不尴尬?
规则让EPA不尴尬
周生贤在谈到中国环保部是全球四大尴尬部门之一时,还谈到“环境管理体制不顺、能力支撑不足和法制不健全问题比较突出”。
在中国,环保部作为一个权力并不大的部门,其管理的领域却与每个国人息息相关,对于能源、电力等实权部门的决定,他们影响力较小;但是面对环境质量的恶化,他们遭遇到的是最多的抱怨。在2013年“两会”的大会投票上,周生贤不幸成为获得赞成票最少的部长。
那么环保部门在美国政府序列中的地位如何,是否有这样的尴尬?
亚当˙库什纳说,在美国,能源部门和环保部门在环保法规的面前是平等的。在一个项目会对环境产生破坏的时候,在环保法规没有被遵守的时候,环保部门拥有否决权,他们可以让项目延迟,直到环保法规得到正确的执行。如果这个项目会对环境产生永久性的破坏,他们有权否决这个项目。
但美国环保部门事实上很少使用否决权,因为环保法规已受到了广泛的尊重。在他看来,中国现在的环保部门之所以感觉到很尴尬,是因为中国现在的环保体系大概相当于美国40年前的水平,一个健全的环保体系正在形成的过程中,环保法规还没有在全国得到统一和公平的执行。
“40年前,美国环保局也面临这样的问题。”他说,很难让远离华盛顿的地区和临近华盛顿的地区同样遵守环保法规。这个过程美国用了40多年,而中国的优势在于,他们可以吸取美国曾经的教训,不需要那么长的时间。
亚当˙库什纳介绍说,在各种严重环境污染事件的推动下,美国在20世纪60年代集中制定了大量应对污染的法律,使大多数类型的环境污染受到了法律条款的管制。可以说,美国形成了世界上最为完备的环境保护政策法律法规体系。
40年前,你站在洛杉矶的市中心看不到周围的山,你站在费城的市中心可以闻到河里的臭味,可以说中国现在面临的是40年前美国同样的问题。
亚当˙库什纳认为,最终让美国走出污染困境的,是规则。他说,在美国不管是联邦政府还是各级地方政府,都有清晰的渠道和规则,让各个主体参与进来。每个主体都知道规则是什么,在规则和标准面前人人平等。清晰的规则、明确的预期,让每个人都感到公平、感到有信心、感到受尊重。“如果我是中国环保部门的负责人,这是我首先要考虑的问题。”
对中国来说,很难保证偏远省市像中心城市一样执行严格的标准,而美国解决这个问题的方式是授权和汇报制度,联邦部门给与地方部门充分的授权,地方部门要对他们执行的情况进行完整地汇报,而所有的这些信息都对公众公开。因此地方部门需要做什么、他们具体做了什么,都要经历公众的检验。
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