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在4月21日国务院常务会议上通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》),明确鼓励和引导实施特许经营五大领域:能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。
政府采购理论界的专家、清华大学公共管理学院教授于安,曾经参与《管理办法》的起草准备工作。今天他在接受本报记者采访时提出,社会资本进入基础设施和公用事业领域,打破了长期以来由国有企业垄断的格局,有利提高资源利用效率和社会效益。
吸引社会投资不能用红头文件
据悉,政府在推动PPP模式上很积极,据了解,各地推出的PPP项目已经超万亿元。但是社会资本更关心政府和项目企业之间的关系能否理清,社会资本介入PPP项目依然非常谨慎,项目签约率低。
对此,于安教授分析指出,过去政府在吸引社会资本进入基础设施和公用事业领域方面的手段,更多地是依靠发布红头文件,和各项政策指南。但是依靠这种政策性文件的方式,来吸引社会投资的效果并不理想,原因就在于政策并不能很好地保护财产权,从而让投资者对投资所产生的收益能否得到有力保证,产生怀疑和不确定性。正是基于这个原因,此次由国家发改委起草的《管理办法》,在法律层级上提高了很大的幅度,是专门由国务院发布的行政法规。这对保证投资者的财产权和投资收益无疑是有力的保障。
据悉,早在2004年2月24日,当时的建设部曾经出台了《市政公用事业特许经营管理办法》,但是作为一个部门行政规章,来规范引导投资资金巨大、投资周期长的公共事业建设领域ppp模式,无疑作用是有限的。继建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》,国务院出台的《管理办法》是第一个规范公共事业领域ppp模式的行政法规。
中国进入“行政合同”年代
于安教授认为,《管理办法》出台标志着中国开始正式进入“行政合同年代”。此前我国长期将社会资本与政府公共事业之间的特许经营关系,当作民事合同关系来对待,而法院的民事审判无法解决行政职权的问题,从而让行政合同关系的理顺缺乏有效通道。2014年11月通过的修订后的行政诉讼法的修改改变了这一状况,修订后的行政诉讼法,明确将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围里。
行政合同虽有双方当事人的自由协商,但又保留行政机关必要的行政优先权为其条件;它是对行政命令、行政处罚、行政强制等管理手段的重要补充形式,是一种富有弹性和灵活性的管理形式。于安教授认为,《管理办法》规范的特许经营关系是典型的行政合同关系,它也是迄今为止调整行政合同关系最好的一部行政法规。由此可以看出,不管是行政诉讼法的修改,还是《管理办法》的出台,都是为了配合深化投融资体制改革的全局角度来考虑,是对政府和社会资本合作及特许经营进行系统化的顶层设计。
基础设施和公用事业特许经营主要是为了引入民资,一方面拓宽公用事业资金来源,另一方面,也有利于打破现有垄断局面,提高公用事业建设效率和服务意识,运用市场化思维来运营。
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