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以内蒙古为例,从资源特点看,能源资源富集,煤炭勘察估算资源量8080亿吨,其中查明储量3700多亿吨,居全国第一位。目前每年煤炭产量约10亿吨左右,占全国产量的28%左右。从产业结构看,煤炭、焦化、化工、建材、钢铁、有色、电力七大高耗能行业在工业增加值结构中的比重达70%左右,在工业能耗结构中的比重高达95%左右。从战略定位看,《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》确定内蒙古是国家重要新型化工基地、有色金属加工基地,目前国家的煤制油、煤制气等重大战略示范项目已在内蒙古布局建设。自治区“8337”发展战略也明确提出要把内蒙古建设成全国重要的现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地。“十三五”期间内蒙古拟建设投产的煤制油、煤制气等重大项目,预计新增能耗约2800万吨左右标准煤;甲醇、尿素、乙二醇等化工项目新增约1050万吨左右标煤,仅这两项合计累计新增能耗3850万吨标准煤,高于全区“十二五”前三年新增能耗总量(3775万吨标准煤)。如果不能基于内蒙古重型化产业结构特点给予节能减排差别化政策,将会制约内蒙古产业战略定位的实现。
(三)没有充分考虑各地区不同的资源禀赋,资源输出输入地区间的指标分配不合理,不利于新常态下国家清洁能源输出基地的建设。
我国是能源消费大国,“富煤缺气少油”是我国能源资源分布的突出特点。大力推进煤炭清洁高效利用,是新常态下保障能源安全、实现经济可持续发展战略的必然选择,国家《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》明确了我国能源发展的五项战略任务,其中之一是推进煤炭清洁高效开发利用。据了解,欧美发达国家煤炭集中利用度达到80%以上,世界平均水平为62%,而我国则在45%左右。煤炭集中利用度越高,污染治理难度越低,同时成本也会下降。西部地区作为资源富集地区,已经在清洁能源输出方面发挥了重要作用。但是目前的节能减排指标分配方法,没有充分考虑各地区的能源生产和消费结构,没有区分能源消费过程中一次能源和二次能源消费的占比情况,特别是在能源输入和输出地区间节能指标分配不合理。作为能源输入地区,由于只考核产生于域内的一次能源消耗和污染物排放,很少考虑其消费清洁能源隐含的资源环境成本。作为能源输出地区,能源资源丰富,所产能源在满足本地区经济社会发展的同时,通过外运或提供电能这样的二次清洁能源方式将能源输送到其他地区,但是由此产生的能耗和排放大部分计入能源输出地区,增加了西部能源输出地区的节能减排压力,影响了输出清洁能源的积极性,进而制约国家可持续发展战略的实施。
内蒙古是国家重要的能源基地,自治区“8337”发展战略将内蒙古确定为保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地。充分发挥内蒙古煤炭资源富集优势,大力推进化石能源特别是煤炭清洁高效开发和利用,对于保障我国能源安全和治理大气污染意义重大。作为能源外送大区,内蒙古为支援全国和兄弟省市的经济社会建设做出了重要贡献,但目前统计中将外送能源产生的能耗和排放都计入内蒙古指标内。2013年,内蒙古外送洗煤5158万吨,焦炭1343万吨,这些二次能源在加工转换过程中产生的中间损耗近650万吨标准煤,约占全区2014~2015年能耗增量目标的44%。全区外送电量1438亿千瓦时,消耗原煤约7300万吨,折合排放二氧化硫约25万吨,氮氧化物约25万吨,分别占全区二氧化硫排放总量的18.4%和氮氧化物排放总量的18.2%。根据国家电网公司总体规划,到2020年,内蒙古境内将建成12条特高压电力外送通道。电力外送规模将达到1.3亿千瓦,年外送电量8300亿千瓦时,增加煤炭就地转化约3.8亿吨,折合排放二氧化硫约150万吨,氮氧化物约150万吨,高于目前全区全年二氧化碳和氮氧化物排放总量。如果指标分配方法不做出改变,将会进一步加大资源输出输入地区节能减排责任的不匹配性,严重影响内蒙古清洁能源的输出和使用效率。
三、完善节能减排指标分配的几点建议
一是建议国家改革和完善目前按基数分解节能指标的办法,设定差别化的节能考核指标体系,针对不同行业制定不同能源消耗标准,按照各地各行业权重加权平均确定各地节能指标。
二是建议合理调整能源输出地区和输入地区能耗排放控制目标,增加能源输出地和承接产业转移地区的能耗和排放指标,核减能源输出地区外送能源产生的能耗和排放指标。同时,建议将京津冀或受益省份消减的总量指标调剂给内蒙古。
三是在总量分配上,建议国家在编制“十三五”规划时充分考虑欠发达地区的增长潜力、发展定位、资源禀赋等条件,对于内蒙古等以能源重化工为主导产业的欠发达地区,在指标安排上给予适当倾斜,适度增加能源消费和大气污染物总量指标。
四是建议界定国家和地方重大示范项目能耗和减排指标管控范围,属国家在地方实施的重大示范项目,其能耗和减排指标由国家统一调配。
五是建议国家加快建设全国统一的跨区域节能量和排污权交易平台,通过市场化手段解决有关地区能耗指标和污染物排放指标不足问题。
延伸阅读:电改评论:电力改革必须更好地坚持节能减排
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