【报告】中国碳排放权交易试点比较研究-北极星火力发电网

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这篇报告由武汉大学齐绍洲教授和程思博士完成，齐教授是国内碳市场研究的翘楚，而且直接参与了湖北省碳市场的设计。毫不夸张的说，这是目前关于国内碳市场的制度设计方面最全面、最深刻的研究了。

主要结论：总体上看，七个试点的制度设计体现出了新兴经济体不完全市场条件下ETS的广泛性、多样性、差异性和灵活性，从而与欧美等发达国家的ETS相比形成自己的特色，但也为今后与发达国家ETS的链接带来了困难。由于七个试点横跨了中国东、中、西部地区，区域经济差异较大，制度设计体现出了一定的区域特征：深圳的制度设计以市场化为导向;湖北注重市场流动性;北京和上海注重履约管理;广东重视一级市场，但政策缺乏连续性;重庆企业配额自主申报的配发模式，使配额严重过量，造成了碳市场交易冷淡。这些都为建立全国碳市场提供了丰富的经验和教训。

文/齐绍洲、程思武汉大学气候变化与能源经济研究中心(CCEE)

在众多节能减排的政策工具中，碳排放权交易市场作为一种制度创新近年来备受关注。从2005年开始，欧美等先后启动或实施了碳排放权交易，并在推进减排方面取得了较好的成效。中国作为新兴经济体的典型代表和全球最大的二氧化碳排放国，在国际减排承诺和国内资源环境双重压力之下，于2011年底启动了“两省五市”碳排放权交易试点，并计划在试点经验的基础上于2016年启动全国碳市场。七个试点的政策设计既有共性又因地制宜体现出各自的特点，既有成功的经验也有值得吸取的教训，值得进行系统性总结。本文通过对七个试点法规政策和机构设置，制度设计中覆盖范围、配额总量和结构、配额分配机制和抵消机制，以及市场运行和履约情况的比较分析，在总结其共性特征及差异性的基础上，为全国碳市场的建设提出了政策建议。

一、中国碳排放权交易试点体现了新兴经济体不完全市场的特征和规律

中国七个试点虽然数量少，但体量大，在国内具有一定的代表性，其社会经济发展也体现出新兴经济体不完全市场的特征和规律。第一，尚未达到排放峰值，经济正处于工业化、城市化的关键阶段，经济结构以高能耗、高排放的重化工业为主。第二，区域和行业经济差别大，七个试点涵盖中国东、中、西部地区，经济发展水平和经济结构存在显著差异。第三，经济仍处在高速增长阶段，同时，在经济增长、政策和市场预期等方面存在很大的不确定性。第四，市场是不完全的，电力等高排放行业处于垄断地位。第五，相关法律滞后、数据基础薄弱、环境意识不强。

二、制度设计体现了新兴经济体不完全市场条件下ETS的广泛性、多样性、差异性和灵活性

第一，政策先行、法律滞后。各试点重点围绕碳市场的关键制度要素和技术要求，充分发挥行政力量，在短时间完成了关键制度设计，启动了碳交易，并在实践中不断补充和完善。但中国七个试点缺乏国家层面的上位法，深圳和北京为地方人大立法形式，而上海、广东、天津、湖北和重庆均为通过政府令形式发布管理办法，属于地方政府规章，法律约束力较弱。同时，虽然各试点在实施方案和管理办法的框架下，基本完成了技术层面的政策性文件的制定，如碳排放权交易规则和MRV指南，但并未以法律法规的形式确定，在技术细节上还需要进一步完善，特别是配额分配方案，基本上都是在上一年实践基础上对下一年的方案进行修改调整。

第二，在覆盖范围上，只控制二氧化碳排放。对间接排放的纳入是与EU ETS等国际碳排放权交易体系最大的不同，体现了中国电力行业不完全市场的特点。各试点控排企业的排放边界主要是以企业组织机构代码为准在公司层面而不是设施层面界定。由于试点区域经济结构差别大，覆盖行业广泛多样，包含重化工业，同时也包含建筑、交通和服务业等非工业行业。在纳入企业选择上都是设定一个排放门槛值，符合条件的一律纳入。

第三，在配额总量和结构上，各试点将总量设定与国家碳强度目标相结合，充分考虑经济增长和不确定性，进行总量设置。同时，通过柔性的配额结构划分(初始分配配额、新增预留配额和政府预留配额)，以及配额储存预借的跨期灵活机制，以适应高经济增长和不确定性的特征。

第四，在配额分配机制上，通过免费分配与拍卖相结合、历史法和标杆法相结合、事前分配与事后调整相结合的“三结合”方法，一方面，在一定程度上克服了数据基础薄弱、控排主体环境意识不强，参与碳市场积极性较弱的问题;另一方面，为政府留下了较大的管理空间和手段，平衡了经济适度高增长和节能减排之间的关系。

第五，在抵消机制上，允许采用一定比例的CCER用于抵消碳排放，同时充分考虑了CCER抵消机制对总量的冲击以及环境友好性等因素，通过抵消比例限制、本地化要求、CCER产出时间和项目类型的规定，控制CCER的供给。

总体上看，七个试点的制度设计体现出了新兴经济体不完全市场条件下ETS的广泛性、多样性、差异性和灵活性，从而与欧美等发达国家的ETS相比形成自己的特色，但也为今后与发达国家ETS的链接带来了困难。

由于七个试点横跨了中国东、中、西部地区，区域经济差异较大，制度设计体现出了一定的区域特征：深圳的制度设计以市场化为导向;湖北注重市场流动性;北京和上海注重履约管理;广东重视一级市场，但政策缺乏连续性;重庆企业配额自主申报的配发模式，使配额严重过量，造成了碳市场交易冷淡。这些都为建立全国碳市场提供了丰富的经验和教训。

三、政策建议：以减排为目标，以法律为保障，以价格为手段

全国碳市场的构建，需要充分考虑我国的经济发展阶段、经济结构、能源结构、减排目标、减排成本，以及我国区域与行业差异大等国情，充分借鉴七试点碳市场建设的经验与教训。在覆盖范围、总量设置、配额分配、抵消机制、市场交易和履约机制等关键制度要素的设计上，以减排为目标，以法律为保障，以价格为手段，平衡经济适度高增长和节能减排，平衡不同区域和行业的差异，重视市场流动性，充分发挥价格信号的功能，引导企业以最小成本实现减排目标。

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