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天然气发电厂因为资金需求低、建厂周期短,虽然燃料成本较高,但是由於产能可以充分利用,反而比产能无法充分利用的大型燃煤电站或核电站更具有竞争力。因此在本世纪初期,即使是在天然气价格高涨的时候,美国的发电业仍然宁愿建设天然气发电。而风电的大发展也跟此有关,因为风力发电机可以很有弹性的逐步增加装机数量,而不像燃煤发电与核电厂一次就必须要建设至少600MW甚至1GW的发电容量。在电力需求成长前景不明的新常态下,大型电站因为资金需求过高而且建厂周期过长,使得投资者财务运作无法灵活调度,因而丧失竞争力。
由于电力供应业具有自然垄断的特质,使得这个行业不容易借由市场机制中的竞争与淘汰来提升效率。而电力供应与民生息息相关,所以各国政府在考虑对电力行业的管制与改革时也必须格外谨慎,以免造成电价暴涨或是大规模停电等意外结果。
电力体制的拐点
1978年公用事业管制政策法:
美国1978年公共事业管制政策法的重点在于开放上游发电业的竞争,主要作法是强制要求公共事业电力公司必须向使用废热发电和可再生能源技术发电的合格电厂(qualified facility)购买电力,而且购买价要反应该公共事业使用自有电厂提供电力时的可避免成本(avoided cost) 。
1978年公共事业管制政策法强制要求具有垄断地位的公共事业电力公司向非公用事业发电业者(non-utility power generator)以公平的价格购电来减少工业中的能源浪费,因此可以有效提高整个经济体的能源利用效率。这个法案的通过,促成了美国许多远本不能从事发电业务的产业开始积极投资利用废热与废蒸气进行热电联产,因此热电联产产业从此蓬勃发展,到了1990年代中期,每年新增的电力装机容量中,有大约三分之一都是热电联产的机组(图三)。
图三 美国历年热电联产装机容量占全年电力装机容量比例
1978年公共事业管制政策法的另一个效果是促成了小型分布式可再生能源的产业化。加州、纽约、新英格兰地区各州等地的州政府更进一步将环境因素纳入电力供应成本的计算之中,而促使小型的可再生能源发电业者可以在电力产业中逐渐占有一席之地。
从政治层面来说,1978年公共事业管制政策法还造成了独立发电业者(independent power generator)的兴起,并逐渐形成一个可以与垄断性公共事业相抗衡的政治利益集团。这个新的政治利益团体的崛起,使得垄断性公共事业不再能挟持电力体制改革的进程,而为美国在1990年代继续推动电力市场化改革奠定了政治基础。
对中国的启示
美国电力产业与电力体制的转型经验对当今中国有以下几点启示:
对能源投资者的启示:
从长期历史趋势来看,世界能源价格大致呈现周期性起伏(图四),1970年以前世界实质(依物价指数调整后)油价大致呈现缓慢下降的趋势,1970年是一个拐点,之後10年间油价快速上涨,1980年是另一个拐点,之后18年间油价大至持续下跌走势,1998年又是一个拐点,之后上升期持续了16年。从目前的种种趋势来看,2014年很可能又是一个世界能源价格的大拐点。从历史经验上来看,每一个上升或下降期,大约都长达十年以上。
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