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就支撑这个战略的短期需要来说,中国已经能够自主提供技术供应,不仅自主设计建造了两期秦山核电站(并已经出口到巴基斯坦两座同类机组)并开工了秦山二期的翻版工程,而且自主设计的百万千瓦级压水堆CRP1000已经批量在建。以这些工程实践和技术活动为基础,中国完全可以开发出具备更高安全性和经济性的百万千瓦级压水堆技术。国家重大专项的资金应该用在新堆型的研发上,而不是用在复制外国堆型上。
引进路线的困境已经证明了实施这个双重战略的可行性:即使要全盘引进,短期内也不可能不以中国已经掌握的二代技术为主建设核电站。如果采取战略性思维而转向自主路线,那么体制改革的方向和原则也同样会清晰起来。
回顾三十年的历史,中国的核电发展在体制上存在大缺陷,一是在直线式政策思维下从来没有过顶层设计,政策的制订和执行总是被局部利益所左右;二是政企不分的行政垄断体制阻塞了核动力工业进入市场的通路。针对这些问题,核电体制改革的原则应该是在强化政府核能战略规划和核安全监管的框架之下,引入更多的市场机制并破除行政垄断,使中国核电发展的需求与中国核动力工业的技术供给联系起来。
遵循上述原则,应该在政府层次上实现由一个机构(如能源局)统一负责核电建设和核动力技术发展。在工业层次上,改革可以在现有的基础上顺势而为,沿着市场力量生成的方向,首先建立起更有竞争性的业主(运营商)体制——增加业主公司的数量(继中核集团、中广核和中电投之后,逐渐向已经参与核电建设的大唐国际和华能发放经营核电牌照),并在符合安全监管的条件下赋予它们经营自主权(如在堆型选择等方面)。竞争性业主体制立刻会产生对技术和服务的市场需求,从而要求形成能够响应这种需求的NSSS公司和AE公司。
但形成这些市场主体的关键是要改革中核集团体制。中核集团体制的主要弊端是囊括过多异质性业务而产生的行政垄断倾向——由于既是核电站运营商,又主管了国家几十年投资建立起来的核动力技术研究开发基地和核燃料开发制造系统,所以难免会以一个公司的利益动机(如争夺核电运营市场)去阻碍中国核动力工业的主要力量服务于全国核电的发展。这种情况多年来被诟病为“封闭军工体制”,但其实问题不在于军工,而在于垄断。改革的原则是必须对中核集团明确定位。
由清华大学和中国核工业建设集团公司合资成立的中核能源科技有限公司是设计高温气冷堆示范工程的单位,将会通过工程实践发展成为另一个NSSS公司。中广核是从经营核电站滚动发展起来的,它在技术上自给自足的念头始于行政垄断造成的无奈。一旦核电市场更加开放并出现建立在中国核动力技术基础上的NSSS公司,中广核更可能集中于核电运营业务,因为实行技术自给自足所需要付出的成本(包括时间成本)会远远超过从专业分工中获得的收益。国核技的生存完全是靠行政手段,如果实行新体制,它的命运不会有多少悬念。
5结语在什么时候采用什么手段从来是动态的,战略目标则要始终如一,就是通过持续培育自己的能力来实现自我发展。问题的本质无可置疑——同时兼顾核电需求和核动力工业发展的自主路线,是最符合中国利益的战略选择。尽管道理如此清晰,证据又如此确凿,中国核电是否真的能够转向自主路线,却仍是一个让人难以乐观的悬案。
如前所述,第三轮引进路线发源于国家计委/发改委。从各方面情况判断,决策的过程大致如此:主张引进的人说动了机构主管领导和主管副总理,然后以发改委制定能源规划和项目审批的权力形成方案,报送中央得到批准后成为路线。
这样一个决策过程存在两个问题: 第一,中央领导人和产业管理机构之间存在着严重的信息不对称;第二,对重大决策的实施缺少监督机制。决策发生在掌握信息的机构和领导人之间的垂直交流过程,但没有任何制度上的第三方对决策过程和实施过程予以监督。于是,一旦方案得到批准,在领导人因缺乏信息而难以掌握实施情况和后果的条件下,机构中为数极少的掌权者就可以因为没有监督而对涉及几百亿甚至上千亿元金额的行动武断行事,而对任何自下而上的反对意见都可以扣上反对国家决策的帽子。
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