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12月6日,“主要靠气质”突然蹿红。就在这一天,在知名公号“深度能源观察”组织的《新一轮电改政策解读与实践探索》的闭门会议上,一帮来自发电、电网、售电公司、高校、研究机构、律师事务所等各单位的小伙伴们讨论得好不热烈。观茶君有幸应邀做了《新电改给电力监管带来哪些挑战》的专题发言,分享了对电力监管的看法。趁余兴未尽,赶紧码字为安。
第一个问题:为什么选择监管的话题?
电改的核心配套文件发布后,观茶君在跟小伙伴们的交流中,能明显感觉到大家的担心:文件很有新意,但能实施吗?会不会像02年电改的5号文一样无疾而终呢?
说实话,这也正是观茶君所担心的。作为律师,观茶君认为包括9号文及配套文件在内的文件是一套针对电改的基本规范,其作用实际上等同于法律规范,是一种广义的法律。正如习近平总书记所言,宪法的生命在于实施。同样,法律的生命也在于实施。但徒法不足以自行,没有监管、没有制约、没有处罚,就无法保障法律的实施。具体到电改来说,强有力的监管、监督是保障文件落实“不走样、不打折”的基本保障。否则嘛,呵呵……
第二个问题:现有文件列明了哪些监管机构?
翻阅电改文件后,观茶君发现主要提到了以下监管、监督机构:
1、电力体制改革工作小组。这是中央层面的机构,应该是全面负责电改的。
2、部门联合工作机制。由国家发改委、工信部、财政部、国资委、能源局等组成,解决电改涉及的各部委分管范围内的工作。观茶君觉得这实际上是一个部级联合工作机制。
3、国家发改委、国家能源局。这是电改的主要操盘手,监管的主力军。
4、地方政府。包括省级政府及其所属部门,如经济综合管理部门、物价管理部门、能源局等。
5、第三方机构。观茶君觉得,明确将引入第三方进行专业管理是新电改监管工作的最大亮点。自己忙不过来找专业机构帮忙,无疑是一个聪明的选择。点赞!
6、媒体及社会公众。多个文件中都提到争取社会舆论支持的问题,可见对民意的重视,而在引导舆论方面,媒体的作用绝不可忽视。需要特别注意的是,除了传统媒体,微博、微信公众号等自媒体也必须予以足够重视。嗯,想到这里,观茶君忍不住内心一乐,咱也是有公号滴人,“电力法律观察”当然要积极督促电改,弘扬促进改革的正能量…
第三个问题:国家能源局及派出机构面临哪些考验?
在上述监管、监督机构中,国家能源局的行政监管职能无疑是最重要、最直接的,这一点在配套文件中屡次提及。那么,问题来了,国家能源局在履行职能的过程中将面临哪些难题呢?
观茶君简单梳理后发现,能源局内心的阴影面积真不好求啊!
1、监管依据不足
依法治国、依法行政时代,凡是政府权力必须与法有据,“法无授权不可为”。但现实是,《电力法》等早就不再适应社会经济发展的需要了,惜乎修改多年至今未遂;新文件与《电力法》不兼容之处甚多且即将实际执行,然并不能作为法律依据,不具有严格意义上的法律效力——最直观的说吧,一旦有人诉到法院,在有法律规定的情况下,法院不会认可与法律不一致的文件规定。旧人未去,新人已来,观茶君觉得,能源局将面临同时有两个老婆上门的貌似幸福实则尴尬的局面,因为法律明确规定只有一夫一妻才是合法的…
2、与其他机构的权力边界划分困难
划分权力边界是一件非常困难的事,非常典型的例子就是:电力行业的多头管理已经存在多年,为此多次调整过监管机构,这是地球人都知道的事。且不说能源局与其他部委的权力划分,据传在一些关键问题上,连能源局与发改委内部的意见都很难达成一致。观茶君觉得,文件未出台之前的争论很正常,可一旦确定下来了,那就必须坚决执行,切不可影响实施。
3、与地方政府的权力边界划分难
这个问题很好理解。屁股决定脑袋,代表中央政府的能源局与地方政府的追求目标并不完全一致。一个有趣的例子是,前几天一大帮朋友在谈论自备电厂问题,有小伙伴指责能源局的官员不作为,放任地方政府支持自备电厂的发展,观茶君看不下去了,就好心开导他:自备电厂的问题连几个强势的副部级(如两大电网、五大发电)都管不了,你却要求能源局的司长、处长们去管,也太难为他们了吧?
其实,自备电厂只是众多问题的一个缩影,类似问题还有很多。
4、软硬件条件不够充分
监管是一项非常专业的行政职能,需要大批专业人员,但能源局的人手够吗?人手不足将极大地限制监管作用的发挥。同时,监管规则、监管手段、监管措施、监管工具,监管所需要的这些软条件,能源局现在具备吗?观茶君曾经跟能源局的几个小伙伴聊过,他们只是无奈地呵呵一笑…
5、监管积极性打折扣
说到监管积极性,除了受上面提到的困难影响外,新《行政诉讼法》的影响也不得不说。新《行政诉讼法》大幅度扩大了受案范围,降低了收案门槛,而且明确了行政机关的负责人必须出庭等新要求,对行政机关的依法行政提出了新考验。别的不说,单是法律依据不充分这一条,就足以让能源局败诉!这种情况下,大胆监管恐怕很难实现。
第四个问题:如何解决监管难题?
监管显然不能主要靠气质,必须找到更恰当的解决之道。对此,观茶君的建议是:
1、尽快完善法规。这是监管的基本法律条件,在试点尚未完成、制定法律、法规的条件不具备的情况下,可以由全国人大或国务院授权监管机构制定仅在特定地区适用的部委规章。
2、厘定权力清单,划清能源局与其他部门、地方政府的权力边界。这项工作应该与权力清单的划分工作相结合,尽快予以完成,以免影响电改的推进。
3、依靠监管创新,解决人员不足、手段有限等难题。比如引入第三方机构、采用事后监管、双随机抽查等多种方式并举,有效提升监管水平。
4、制定激励政策,调动电改参与方互相监督的积极性。这一招不解释。
5、争取舆论支持,让社会公众共同来监督行政权力的行使,监督各电改参与方履行电改义务。
电改非易事,且行且观察。
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