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中央9号文件出台后,输配电价改革作为本轮电力体制改革的核心改革举措,备受各界关注。近两年来,国家层面不断加快推进输配电价改革,继深圳之后,2015年上半年国家发展改革委批复了蒙西试点方案,并选取安徽、湖北、宁夏、云南、贵州五个地区启动第二批试点。近日,国家发展改革委批复了第二批试点五省的输配电价水平,标志着输配电价改革试点进入实质性操作阶段。
当前正处于输配电价改革试点的探索期,取得的成果来之不易。除旧布新、与时俱进,是各界心之所向,然而具体到操作层面,涉及到关系国计民生的电力行业如何科学发展的深层次问题,却也具有相当难度。可以说,输配电价改革过程中每一步、每一个改革成果都凝聚着有关各方极大的改革智慧和心血。
改革取得的重大进展
一是建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的独立输配电价体系的改革目标基本达成共识。形成保障电网安全运行、满足电力市场需要的输配电价形成机制。还原电力商品属性,按照“准许成本加合理收益”原则,核定电网业务准许总收入和分电压等级输配电价,明确政府性基金和交叉补贴,并向社会公布,接受社会监督。健全对电网企业的约束和激励机制,促进电网企业改进管理,提高效率。
二是形成了试点先行、健全机制、因地制宜的改革原则。输配电资产庞大,结构复杂,历史遗留的问题多,各地情况千差万别。坚持试点先行、积极稳妥的原则,在条件相对较好、矛盾相对较小、地方政府希望先行的地区开展试点,逐步扩大试点范围,确保改革平稳推进。考虑到各地区实际情况,允许在输配电价核定的相关参数、总收入监管方式等方面适当体现地区特点。并达成了电价改革要制度先行,制订和完善输配电成本监审、价格管理办法,建立健全对电网企业的激励和约束机制,制度和办法要明确、具体、可操作。
三是初步建立了输配电价机制。具体包括以三年为监管周期的事前监管机制;以有效资产为基础,实施准许总收入与价格结构监管相结合的监管机制;区分存量和增量的成本核定机制;输配电价平衡账户盈亏超过当年输配电准许收入(目前为6%)时的调整机制。此外,对平衡账户机制、电网企业运营效率和服务质量、电网企业服务绩效的激励和约束机制,以及企业诚信评估机制,也作了制度上的安排。
四是建立了输配电成本监管机制。结合电网实际,研究出台了《输配电定价成本监审办法(试行)》,填补了网络型自然垄断行业成本监审的制度空白,为输配电价核定提供了重要制度依据、奠定了坚实基础。
亟须解决的问题
一是“建机制”和“控水平”均衡问题。中央政府更强调输配电价改革在于建立合理的输配电价机制。《国家发展改革委关于贯彻中发[2015]9号文件精神,加快推进输配电价改革的通知》(发改价格[2015]742号)文件中即已明确在输配电价核定过程中,既要满足电网正常合理的投资需要,保证电网企业稳定的收入来源和收益水平,又要加强成本约束,对输配电成本进行严格监审,促进企业加强管理,提高效率。而地方政府在当前经济不太景气的情况下,更倾向于降低电价,以促进地方经济发展。第二批试点地区多数为资源省份,电网历年来承受了降低电价的压力,成本空间并不宽裕,甚至部分电网连年亏损,也毫无例外要求进一步降低电价。此外,在电力市场改革过程中,也出现了部分地方政策以降价为目的,干预大用户直接交易,变相进行电价优惠等做法,甚至个别地区,在输配电价改革还没有实施,配电价格如何制定还没有明确的情况下,单独划出一块价区实施优惠电价的情况,导致各项改革政策本身难以协调。
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