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导语:“大气、水、土壤”新三司设立,环保部的权利重组之路下一步会迈向何方?
平安里西大街45号,是环保部的所在地。成立近40年来,这个游离在聚光灯之外的部委渐渐走入公众视野,从未如今日般引人注目。这或许与两件要素息息相关——其一,公众对雾霾治理的期盼;其二,则是环保部最近经历的重大变革。
3月2日,两会当中,环保部突然宣布拆分污染排放总量控制司、污染防治司,相关职能并入新成立的水、大气、土壤环境管理司。在错综复杂的环保产业利益格局下,新三司的成立,是陈吉宁扭转环保部施政理念的一部重头戏。
这不是陈吉宁和他治下的环保部第一次占据媒体的头条。从学者部长、到摘除红顶中介,从强硬执法中央企业、到设立“大气、水、土壤”新三司。陈吉宁对环保部及其权利的重新梳理和贯彻可谓雷厉风行。
然而细究治下,我们不难发现,无论是新《环保法》的大力推行,还是环保部在陈吉宁治下的强硬,以及环保部近来在权利划分上的大手笔动作,其背后都显露出环保部多年沉珂已经快到了积重难返的地步。
设立“大气、水、土壤”新三司,环保部这一轮的权利重组背后隐藏了哪些目的和无奈?在权利重组的道路上,环保部还有哪些挑战?
走入局限的“总量控制”
2016年1月17日,陈吉宁在全国环境保护工作会议上发表了近30分钟的报告,这份报告有一个振聋发聩的观点,“总量控制为导向的环保思路存在诸多局限性,亟需体制改革。”
总量控制概念,早在1988年就被环保部首任部长曲格平所著《中国环境管理》一书中首次提及。1996年,由于“十五”的污染减排目标没有完成,因此在“十一五”期间,二氧化硫和COD这两项污染物被列入约束性指标,1998年,时值国家环保局升格为正部级国家环保总局。环保总局与各地签订了责任书,由此,总量控制成为中国主要的环境管理理念。
2013年下旬,十二届全国人大常委会第五次会议再次审议了环境保护法修订草案,由重点污染物排放总量控制指标由国务院亲自下达,省、自治区、直辖市人民政府分解落实。污染防治司、总量控制司负责政策拟定,同时有对省、市、重点企业指标的监督权,这使得环保部内部,总量控制司与污染防治司成为非常重要的两个部门。
然而,总量控制管理思路存在较大争议。“实际操作起来,却发现难度非常高。”一位地方环保局官员表示。
环保部生态司司长杨朝飞曾经表示,“当时由于缺乏经验,水污染、大气污染、固废、噪声都是污染,索性都放到总量控制中。后来才发现,他们根本不是一回事。”
随着指标的愈发清晰,环保所涉及的标准也愈发细化,而技术门槛也愈来愈高,一位环保产业研究者告诉《能源》记者:“大气污染指标SOX、NOX等、水污染指标COD,BOD,固废本身就属于不同的门槛,对应的检测、防治机制完全不同,处理手段也各异。”
质疑也来自于同级部门,一位地方经信委负责人表示:“究竟减排多少,应当从生产流程上开始测算,但无论环保部还是发改委,他们并不懂生产流程,生态红线不过是拍脑袋想出来的而已。根本原因是总量控制为思路的管理模式存在短板。都知道企业是排污大户,根本监管还是要生产流程上的管理,但环保部、包括发改委旗下的环资司,他们并不懂生产工艺。”
全国工商联环境商会秘书长骆建华看来:“当下的总量控制缺少量化指标,实践上无法操作和验证。如提出质量量化目标,又可能陷入拍脑袋决策,缺少科学依据。因此,对于十三五环保规划,关键不在于具体规划目标,而在于环保总体目标如何确定。”而当下的污控司、污染防治司已显然不能满足十三五环保规划的具体落实。
事实上,早在环保总局时期,环保总局内部曾经尝试过“要素管理”。当时,主要是借鉴美国环境管理的经验,按照环保要素,以水、大气、固废、噪声、生态对环境保护进行划分。但早期,经济优先的发展原则下,环保被停留在“小监管”的思路下,而总量控制成为平衡经济发展与环境保护之间的权宜之计。
时至今日,环保监管一直没有形成科学有序的管理机制,量控制的思路还是带给环保部不少尴尬。经过了一年的论证,新三司成立终有定论。不过,而新三司成立的核心目的并不是摒弃“总量控制”而是使其更加专业化,更加可信。
不过,在理念变革的之外,环保部、地方环保局与地方政府、国有企业等利益相关者之间的职责亟待屡顺,因此,环保部内部也在寻求一种新的环境管理机制,重新梳理环境管理中的各项权利职责,新三司的成立就成为了一种必然。
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