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3.混合所有制改革。个人认为,中国能源国企引入混合所有制的主要目的是引入社会资本解决投资短缺,引入社会监督以防止腐败。而能源领域长期由政府定价,经营目标不是完全为了获利,引入社会资本,很难满足其获利目的。
综观全球,混改较为成功的国家普遍具有两个重要条件:一是保障合理利润率;二是保障国家控制能源。通过政策调控使能源领域保持稳定而合理的盈利水平,既能吸引获取稳定收益的社会资本,有利于避免能源价格波动对社会经济带来的影响,还保障了投资方向有利于社会发展。从中国目前的经济消费水平来看,通过提高价格解决投资不足问题已很有限;剥离辅业,可实现通过降低成本提高盈利率,满足社会资本获利的目的,使能源领域混改成为可能。
改革建议
1.剥离辅业。界定主辅是剥离辅业的前提。对能源领域主辅业划分如下:石油领域主业为油气勘探开发、开采,石油炼制,石油化工产品的生产、储运,油气管道运输及核心技术研究;电网主业为输、配、供领域及核心技术研究。能源产业的共同辅业为其所属非主业技术研究及设计、施工、监理、设备制造,金融机构、信息通信产业、房产物业、国际业务、传媒、教育培训等,以及二级单位所属的集体企业,石油领域还包括终端销售领域。鉴于目前设计、施工、监理存在社会竞争对手较弱的情况,可暂缓社会化改革,其他可尽快剥离。将石油销售板块划为辅业,而电网供电销售终端划为主业的理由是:成品油价格已与国际接轨,有较为合理的获利空间,有条件吸引社会资本介入,且目前已经形成了一定的市场竞争;而电价目前放开条件不成熟,不适合社会资本介入,且电网输电渠道分开管理难度大且问题多。
由于国有资产流失源于国企自行操作权限大,因此对辅业进行改革,应由辅业以外的第三方,即国有资产管理机构成立专业的组织进行,重点防止资产评估过低现象。一是对辅业产权进行清理,界定集体企业及产业公司产权归属。尤其是集体企业,产权不清现象较为突出。清退社会及职工入资部分资产,摸清国有资产家底。二是关闭无竞争优势的辅业,退出国资投资领域。三是将辅业资产进行分类,为防止资产评估价值过低现象,可调研市场上国内外同业资产价值,与资产评估价值进行比较,形成市场公允的最低资产转让价格。四是对于有转让价值的辅业,国有资产管理机构作为独立第三方组织招投标事宜,防止内部交易。五是对辅业同业进行市场评估,对存在大量更为优质同业的辅业尽快剥离,对同业竞争实力较弱的领域剥离后暂保留国企性质,将其从主业中划出独立核算财务状况,以便落实主业的收入成本,待同业发展至与其实力相当时可考虑社会化改革。六是人员安置问题。辅业违规用工现象普遍,派遣制员工占比远高于国企身份员工,因此,需要安置的国企职工数量并不多。首先应停止进新人。由于主业仍需要辅业提供服务,仍需这部分职工进行后续工作;或分流至其他相关岗位,该部分职工退休后自然解决。
2.主业应进行合并,并加强合作。当前,国际能源合并趋势加强,电网更具跨国合并趋势。一是三桶油应合并为一个企业,合并后所有业务均不存在同属国有产权进行竞争的领域,下游销售板块未来可大范围实现社会化改革。二是两大电网企业应实现合并,主要包括输配供下游业务,方便全国范围内统一进行资源调配。三是国有能源资源应全面统筹规划,避免电力和石油独立规划造成的资源浪费和效率低下。以电代油、以气代油的能源战略转变需要石油和电力等能源领域的紧密合作。例如,天然气是极有发展潜力的清洁发电资源,高效地解决其运输及发电量等问题需要双方统筹规划。另外,目前加油站数量已饱和,随着以电代油能源替换发展,大量加油站必然成为闲置国有资产,可将之改造为充换电站,快速建立全国电动汽车充电网络。四是能源管理机构应协调石油和电力企业的业务合作,包括合作方式、资产管理、收益分配等,解决合作中的责权利问题。
3.政府定价应落实账面利润真实性并考虑未来投资。辅业剥离后,主业成本的真实性将成为定价的重要影响因素。定价方案建议如下:第一步是建立国外同行业财务数据分析库,结合中国能源国企的财务数据进行成本分析,尤其是对远高于同类产品的采购成本进行严控并建立相关负责人惩罚制度,估算合理盈利区间。第二步是评估能源央企的投资发展规划,区分当前必要投资部分和暂缓投资部分,根据能源价格变动对经济产生的影响确定采用必要投资还是两者皆可,最终确定投资总量。第三步是评估国家对能源国企能够承担的补贴和投资额范围。第四步是投资总量扣除国家投资和补贴部分,剩余部分为企业承担的投资额,从而确定出企业的盈利率和价格。由于投资总量可变,因此定价有一定弹性,可根据社会承担能力和经济状况最终确定。
4.强化国家对国有资产的管理权。辅业剥离后,国资占比大幅减少,管理链条缩短。在此基础上改善建议如下:一是提高净利润上缴比例,减少留在企业内可以自主控制的资金,控制企业掌握过多资金并弱化其资产管理权。中国能源国企上缴比例为10%-15%,而国外大多为30%-70%。二是国有资产管理部门应监督或审批项目投资,避免重复建设、所建项目不符合实际需求、虚假项目等,并加强承担审批责任的惩罚力度。三是国有资产管理部门应成立专业的招投标管理机构,统一管理能源国企的招投标业务,管理费用由能源国企按照项目数量和金额比例上缴;建立专家库,专家成员从对口领域选用,解决目前能源央企自主组织招投标存在的未招先建、应招不招、招标走形式、虚假招投标等问题。四是国有资产管理部门应成立专业的项目过程管理机构,监督项目建设中存在的建场费虚列或列支不合理支出、非法转包或分包、虚列投资成本等问题;对科研项目要求提交阶段性成果证明,避免以科研投资名义套取国家资金现象。五是建立供应商管理库,制定供应商管理制度,对供应商设定等级评价,记录项目建设过程中出现的违纪行为并降低投标等级,直至取消投标资格。六是强化负责人资产流失追责制度。由于大部分投资资金由能源国企自己解决,在实际工作中,投资金额并不是相关政府审批机构的审批重点。目前,对投资失败、投资额合理与否及未经批准进行投资等现象极少问责,造成投资过度、无效投资、重复投资等。严格责任人追责制度,可有效避免对效率低下的项目进行投资,提高国有资产投资效率。
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