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二、与国情相适应的电力市场模式
这一轮电力体制改革以引入竞争机制为核心,国外共同的做法是先确定电力的交易方式及相关规则,再设计相应的行业分解及企业重组方案。厂网分开一旦完成,发电侧或用户侧的竞争性市场交易应立即开始。
实际上,我国厂网分开近四年了,但电力市场的基本形式及电力市场布局这一改革核心问题,相关决策部门却仍在研究和争论之中。须知,厂网分开是为了建立竞争性电力市场,有厂网分开而无竞争机制,则不仅电力系统的效率和安全指标下降,还徒增社会交易成本!此外,我国地域辽阔,电网构架及以此为依托的电力市场必然是区域性的,加之现阶段地区间经济、社会发展很不平衡,“竞价上网”作为电力行业引入竞争的方式之一,不可能适用于所有地区。还应认识到,公用事业的产业组织究竟选择竞争还是选择垄断,应以对竞争与垄断的“成本—收益”分析为依据,而这种“成本—收益”关系又以一系列经济、技术方面的相关条件为基础。如此看来,现阶段,那些市场容量小且独立于跨省区域电网或与之弱联接的网区,维持乃至加强“垂直一体化”的产业组织形式,可能比“竞价上网”更有利于社会净收益的提高。所以,电力交易模式的转换才是电力体制改革的核心(电价改革内含于电力交易模式的设计之中)。没有与我国国情相适应的电力交易模式的设计,其他方面的改革就都失去了根据和归宿。
三、基于市场经济的电力监管体系
我国过去实际上没有经济监管,计划经济条件下的统制和市场经济条件下的监管是两回事。现在,厂网已基本分开,在电力系统内的技术联系依旧而经济关系巨变的情况下,既要提高电力企业的效率,又要确保电力系统安全、可靠,没有现代化的电力监管体系,绝无任何可能。打造现代化的电力监管体系,首先要改变监管职能被割裂的局面。在其他市场经济国家,电力监管机构有独立的,也有内设于相关政府部门的,但有一点是共同的,就是职能统一,即市场准入、市场运行及对仍垄断经营的电力企业价格、成本、质量等主要监管内容由同一机构负责。其实道理很简单:电力供应是一个精密的系统,对这个系统各构成要素及其运转各环节的监管,必须与这种系统性相适应。我们现在的情况是,管电价的管不了成本和服务质量,管市场的管不了电价。这种主要监管职能分散于各部门的配置格局,已经导致了部门间的职责重叠和效率低下,形成监管“越位”与“缺位”并存的局面,更不用说与引入竞争机制后的电力行业监管任务相适应了。我国的电力监管机构是继续独立,还是内设在哪一相关政府部门,或由哪一相关政府部门“代管”(类似于美国的能源部与联邦能源管制委员会之间的关系),仍有继续讨论和演变的空间,但目前这种职能分散、重叠的体制,无论如何是不能再继续下去了。
四、领导责任的落实
电力行业有多年垄断经营的历史,是最重要的基础产业之一,实行市场化改革,利益调整大,事关国家的经济繁荣和社会稳定,先行改革的任何一个国家和地区,执政党都视之关乎执政前途的重大政治决断,或最高领导人亲自指挥,或由其授权的重要阁僚负责。总之,是由能负相应政治责任的人领导。电力行业对我国国民经济与社会发展有多大影响,近两年的“缺电”已经证明。因而我国电力体制改革成功与否,肯定将直接或间接地影响共产党的执政地位。至于由此引起的利益调整,无论是范围,还是深度,决不亚于其他国家和地区。如此重大的政治责任,决不是一个部级的政府部门可以承担的,如此复杂的利益集团之间的关系,更决非任何部级的政府部门能够协调的。因此,国务院电力体制改革领导小组的历史使命远未完成,应落实改革的领导责任,进一步明确工作目标,制定行动计划,完善组织结构,并继续由能负相应政治责任、具有相应协调能力的人直接领导。(作者系国家发展与改革委员会经济研究所原所长)
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