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【观茶君按: 6月27日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十五次会议。会议强调:“改革是一场革命,改的是体制机制,动的是既得利益,不真刀真枪干是不行的。”那么,具体到电改而言,这些需要改的体制机制、需要动的既得利益到底是什么呢?郑言先生撰写7000字长文,谈了他的理解。】
2015年3月15日,党中央国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号),发出了新一轮电力体制改革的动员令。一年过去了,回味分析新一轮电改的实践与进展,深感电力改革之环境恶劣复杂、任务之艰难卓绝。于是,再次深入学习研究新电改文件,并回顾反思近几年的直接交易实践,得出结论:新电改面临“拦路五虎”,如不拿下“拦路虎”,电改没有成功希望;必须扫除障碍、营造环境、强势推进,否则将贻误党中央国务院的战略部署,贻误国民经济发展与进步。
拦路虎之一:传统体制
电力体制改革目标是建立新体制,即市场化的电力体制,而实现路径则是革除旧体制,即计划管理体制。新体制建立的过程,就是旧体制破除与退出的过程。旧体制不可能自然消失,自觉退出。旧体制不退出,新体制也难以建立起来。正所谓“不破不立”。从我国国情来看,改革如果“破”得不坚决不彻底,“立”得就会艰难困苦。
9号文件及配套文件应当是新电改的纲领指南与顶层设计。遗憾的是,这些文件重“立”轻“破”, “破”得过于谨慎与柔弱,对旧体制破除与退出的难度估计不足,缺乏必要的制度性顶层设计和刚性措施保障。事实上,发用电计划所谓的有序放开、交易机构的相对独立、电网企业的象征性放开、以计划放开进程主导市场建设进程、电力调度维护现状、改革实施主体模糊化等问题,反映了顶层设计对旧体制破除的不坚决不彻底。越来越多的有识之士认为,这是新电改顶层设计中的缺憾。在改革实践中,这些缺憾也成为了阻碍改革顺利推进的掣肘。当前,部分省份对待新电改的基本态度是“等等看”、“让别人先行一步”,甚至有“缓改”、“假改”和“不改”的现象。今后,旧体制阻碍与干扰新体制建设的问题将不断突出,新电改将变得异常艰难复杂,走向与成败难以逆料。
旧体制为什么如此严重地阻碍新电改呢?主要有三方面的主要原因:
其一,利益面前的本位取向。旧体制下,已经形成既定的利益格局。破除旧体制,建立新体制,必然影响一些部门和企业的既得利益。比如,电网企业将丧失垄断地位,发电计划管理部门将丧失计划管理权,发电企业面临激烈的市场竞争。不难想象,这些部门与企业会对新电改采取什么样的态度。前几年来,在推动实施电力直接交易的过程中,改革者深刻体会到了那种揪心的孤独和无奈。事实上,有的机构虽然一直执着地推进直接交易,但是实施改革的真正同盟军仅有弱势的用户企业。如果遇到开明的改革型地方政府领导,还能得到上级支持,可能有所作为。但是,不幸的是,有的部门置国家大局于不顾,习惯于争权越位,甚至无原则地为个别强势企业代言。于是电力改革往往合力少分歧多。在9号文件及其配套文件起草和修改的过程中,有的企业和部门运筹博弈的超凡能量早已为业界所熟知。细研9号文件及其配套文件,不难发现强势企业与传统体制部门施加影响的诸多痕迹,不难发现他们的本位利益已经凌驾于国家利益之上。事实上,新一轮电改的顶层设计是一个妥协与平衡的结果。这样的妥协与平衡体现了旧体制在博弈中占据了优势,无益于旧体制顺利退出主导性地位,势必束缚市场建设的进程,很可能使新电改贻误时机,偏离正轨,付出不可估量的代价。
其二,对计划思维与传统管理模式的依赖。虽然2002年国务院印发了5号文件,启动了电力体制改革,但是改革在厂网分开和主辅分离之后戛然而止(厂网分开并未彻底完成,主辅分离更是如此),市场机制并没有真正建立起来,计划体制一直占据绝对控制性地位。数十年的电力计划体制,使得电力市场主体和计划主管部门的计划思维根深蒂固,行政计划式的传统管理模式深入人心,形成了一整套相对固化的制度体系和工作机制,运用起来也得心应手、轻车熟路。相反,实行市场化改革,需要深入研究、长期探索和艰苦付出,而且要迎接挑战和承担风险。除了上文所述的利益取向外,普遍存在的思维和管理上的惯性与惰性以及对传统管理模式的依赖,也是阻碍电力体制改革深入推进的重要原因。正是出于这些考虑,一些计划主管部门与相关企业以谨慎稳妥为名,对新电改将采取消极观望的态度,以“不改革、假改革、缓改革”敷衍搪塞党中央国务院的战略部署。最近,H省计划管理部门抛出的放开发用电计划和组建交易机构的试点方案,名为推进改革,实为阻碍改革、越界揽权,对国家利益和地方发展都是极其不负责任的。
其三,双轨制条件下的旧体制倾向。按照新电改的顶层设计,存在计划与市场并存的一段过渡期。过渡期内,逐步放开计划和扩大市场,计划与市场双轨运行。双轨制条件下,发电企业可在计划体制下均分发电总量并享受计划审批上网电价,电网企业可在计划体制下维系现有垄断局面,加之有关方面对计划思维与传统管理模式的依赖性,市场主体和有关部门必然倾向于计划体制,有意无意地抵制市场改革。
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