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内在机制如何理顺?
引入三方协议、责任转移、政府监管等新的核心要素
国办69号文为环境污染第三方治理确定的原则是“污染者付费、专业化治理、市场化运作、政府引导推动”。在此基础上,笔者建议增加3个新的核心要素:三方协议、责任转移、政府监管。这3个要素有助于明确“污染者付费、专业化治理、市场化运作、三方协议,责任转移,政府监管”。
首先是三方协议。环境污染第三方治理应当由政府、污染排放企业、专业治理企业三方共同签订第三方治理合同。
其中,政府是第一方,是代表公共利益的监管方;污染排放企业是第二方;专业治理企业是第三方。三方协议的意义不仅是找到了第一方和第二方,而且探索了一些制度的初步建立。
比如,污染排放企业并不是出于自身经营需求,而是因为法律或公共利益的压力而委托第三方进行污染治理,这样的交易不完全是市场中的自由交易,应在政府的监管之下进行。
其次是责任转移。环境污染第三方治理的效率意义就是专业化带来效率提升,因为专业化治理比污染排放者自行治理效率更高。所以,责任转移是第三方治理应该明确的问题,即通过第三方治理合同,污染排放企业的治理责任转化为付费义务,而专业污染治理企业在收取服务费后就应当承担污染治理责任。
但是,由于涉及到公共利益,这样的责任转移不能仅在污染排放者和专业治理者双方之间完成,还必须通过三方协议,对责任转移做出清晰和可监督的安排。比如,明确污染物排放的种类、浓度、数量、时间以及治理的标准等。
最后是政府监管。政府成为环境污染第三方治理合同的一方,除前述内部监管的理由,另一重要意义就是对责任转移做出认定。签订三方协议(获得政府认定)后,污染排放企业不再承担污染治理责任,而是承担付费义务(也可以根据政府监管认定的治理绩效支付绩效服务费)。政府转而对专业治理企业实施监管,并根据其治理绩效进行奖惩。
那么,是不是所有的环境污染第三方治理都要按“三方协议、责任转移、政府监管”的方式运作呢?实际上,污染排放企业自行委托专业化治理企业进行环境治理,是完全合法且不必受到限制的,但不能转移其责任。换言之,污染排放企业自行委托专业化治理企业进行环境治理的,但仍然应该承担污染治理的法律责任。
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