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梅政府对欣克利项目审核后提出的附加措施,即是通过引入新的法律框架加强政府对包括核电站之内的关键基础设施的管控。具体而言,梅政府提出了两项核心举措。
第一,对欣克利角项目本身而言,在与法电修改后的协议中明确,项目建造期间和投运后,控股方法电集团对欣克利角的任何股权出售,都必须经过政府许可,也就是说政府将有权介入完全由外资控制的欣克利角的任何股权交易过程。表面看这一点似乎并无新奇,但不难看出,其本质目的是为了防止持股三分之一的中企未来进一步提高股权份额进而控制整个项目。投资欣克利角面临诸多风险,法电此前也一直希望中企能够持更高份额(最初提议45%),尤其如果法电未来出现财务危机(这很可能正是英国政府所担心的),作为第二股东的中企,为了确保自身利益,就有可能(被迫)接手整个项目。
第二,梅政府将针对关键基础设施外部投资引入新的法律框架,对核电项目而言,其核心包含两个方面。首先是欣克利角项目之后,后续所有新建核电项目中,英国政府都将持有特殊股权,金融时报将此解读为具有否决权的金股(Golden Share),其目的依旧是确保政府对外资核电项目股权交易的管控。当然,也不排除政府未来会实质参股新核电项目,其实梅在其7月13日的当选演讲中就提出将以政府发行公债的方式投资大型基础设施项目。牛津大学能源与政策教授Dieter Helm(卡梅伦政府的经济顾问)多次主张采用政府发行公债或者专门的核电债券(nuclear bonds)的方式投资新核电项目以降低资本费用。
其次,负责英国民用核能监管的核监管办公室(ONR)未来将增加新的监管要求,项目开发方对核电厂址所有权或部分所有权的转让必须通知ONR,政府对这一过程也将提供建议或者指导输入,确保厂址所有权变更不对国家安全产生潜在影响。英国目前共有8个规划新建核电厂址,以及法电、日立、东芝/法国ENGIE联合体和中企四家项目开发方,法电拥有其中五个厂址,目前有明确项目规划的是欣克利角、赛兹韦尔和布拉德韦尔三个,日立和东芝拥有另外三个厂址且均在推进具体项目,从目前情况看,涉及厂址所有权转让的只有布拉德韦尔,即中企目标控股和自主核电技术落地的项目厂址。显然,梅政府这一举措,一定程度上就是针对中企获得布拉德韦尔的所有权,换句话说,中企未来主导开发布拉德韦尔项目,在技术审查(GDA)等一系列现有监管审批流程之外,从法电获取厂址还将面临ONR和政府的审批程序。
纵观英国政府放行欣克利角的声明全文,国家安全被反复强调,确保国家安全可以说是英国此次引入新法律框架的核心目标。虽然针对对象扩展到了所有关键基础设施的外国投资,也未具体提及中企投资欣克利角以及后续控股布拉德韦尔,但是不难看出,新法律框架的设计很大程度上是针对中国参股进而控股英国核电站隐含的所谓国家安全风险。事实上,2009年英国的核电运营商不列颠能源公司(British Energy)被法电集团收购后,英国的在运核电站就基本全部由法电这家外企控制,但一直以来英国官方和民众从未质疑过此举会给英国带来国家安全问题。因此,梅政府引入新法律框架加强政府对未来新建核电的管控,其针对对象和背后的根本逻辑也就不言而明。
此外值得一提的是,能源大臣克拉克9月15日在议会下院做政府关于放行欣克利角项目的声明后,工党的影子能源大臣Barry Gardiner提出的第一个质询就是关于中企控股布拉德韦尔的核心问题:首相梅在G20峰会上与习近平主席会面期间是否试图将建造华龙一号的布拉德韦尔与欣克利项目隔离?中方如何回应?对此克拉克没有做正面回复(至少英国议会的文字原录中没有)。
在英国新法律框架和安全保障措施下,投资欣克利角能否与后续控股布拉德韦尔关联,目前还难以确定,此次签署的协议,中、英、法三方签署的仅是欣克利项目的商务合同,中、法企业双方则签署了包含三个项目的一揽子合作协议。
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