电力行业将以供给侧结构性改革为契机持续健康发展

随着我国经济发展进入新常态，电力需求减速，电能消费换挡，电源结构调整步伐加快，发展动力开始转换。在供给侧，弃风弃水问题突出，煤电产能过剩，光电发展前景堪忧，导致整体能源利用效率不高，企业效益下滑。为此，亟待以中央关于供给侧结构性改革的战略部署为指引，奔着问题去，既要知道“问题是什么”，还要明确“问题出在哪儿”，更要坚持“精准解决问题”，以改革创新的精神，适应新常态，树立新思维，采取新方式，努力实现电力行业健康可持续发展。

影响电力持续健康发展的几个问题

弃风弃水困扰可再生能源发展。我国已成为全球可再生能源利用规模最大的国家。2015年底，可再生能源装机总容量4.89亿千瓦，占总装机比重的32.5%，较2010年提高6个百分点，其中，水电、风电、太阳能发电装机规模分别增长1.4倍、4倍和168倍。但在强劲增长的同时，可再生能源发展也遭遇了“成长的烦恼”，并且呈加剧之势。

其一，弃风持续恶化。2015年全国平均弃风率15%，比2014年提高近一倍，接近弃风最严重的2012年水平，全国停用的风电设备造成直接经济损失超过160亿元。西北成为“重灾区”，甘肃和新疆2015年弃风率高达39%、32%，比2014年分别上升28、17个百分点，合计弃风电量153亿千瓦时，几乎可供北京城乡居民用1年。今年上半年，西北地区弃风电量155.3亿千瓦时，超过去年全年，新疆、甘肃弃风率仍然高达47%和45%。

其二，弃水问题短期无解。在西南地区，汛期弃水严重，四川省2015年调峰弃水电量102亿千瓦时，总弃水电量约200亿千瓦时，今年预计增加到300亿千瓦时；云南省2015年来水偏少，弃水电量151亿千瓦时，今年预计增加到400亿千瓦时。川滇合计弃水电量占这两个水电大省水电总发电量的7.7%。由于这些区域还有较大的在建规模，弃水问题短期内破解无望。

煤电产能过剩导致发展空间大大压缩。近年来，电力需求特别是重化工业用电增速放缓，火电市场持续萎缩，全国火电发电量2014年同比下降0.7%，2015年同比下降1.68%，自改革开放以来首次出现年度负增长。全国火电设备平均利用小时直线下降，从2011年的5305小时降到2014年的4706小时，为上一轮低谷（1999年）以来的年度最低值；2015年降至4364小时，为1969年以来的年度最低值；今年上半年同比降低194小时，全年再创新低已成定局。然而与此同时，煤电投资和规划建设规模较电力需求仍然偏大，装机增长大幅高于发电量增速，2015年煤电投资比上年增长11.83%，煤电装机增长7.02%，达到8.84亿千瓦，今年上半年新增发电装机中煤电占比仍达47.6%，且同比多投产367万千瓦。为此，国家密集出台调控“组合拳”，实施“三个一批”、风险预警、淘汰落后产能、开展专项监管等，督促放缓煤电核准及建设步伐，促进煤电有序发展。随着煤电发展严格受限，企业投资节奏和策略纷纷调整，煤电在电力系统中的定位将由电量型电源向电力型电源转变。

光伏发电大规模快速发展难以为继。我国光伏产业近年逐步走出低谷，呈现稳中向好和有序发展局面，并网光电容量增长连续两年超过60.66%，2015年达到4218万千瓦，是2010年的165倍，占全球光电总装机的20%，成为继水电、风电之后规模第三大可再生能源。但仍然面临技术、市场、政策等诸多方面的问题，需要认真审视、调整和提高。

其一，核心技术缺乏。我国光伏产业技术创新能力不强，关键技术装备和材料发展缓慢，太阳能电池及组件的效率和质量水平、高纯度硅的技术开发大大落后于发达国家。

其二，产品市场对外依存度过高。目前我国光伏产业原料进口与产品出口的比例达70%以上，光伏生产企业所需高端生产设备也需从国外进口，仍然属于典型的“两头在外”，受制于人。而欧洲市场早在2011年就逐渐饱和，产能已达到需求量的3倍。

其三，造价偏高补贴过多。光伏发电装备成本高，土地税费高，项目造价高，而利用小时数低，弃光限电也在增多，导致项目运营成本上升，企业盈利不佳，财政补贴面临极大的压力。政策信号已经释放，光伏发电补贴已经减少，电价2020年将与电网销售电价相当。种种因素使得光伏产业在夹缝中求生存，长远看大规模快速发展难以为继。

出现问题的原因解析

弃风弃水的原因，从表面上看是水电、风电项目集中投产，配套电网规划建设滞后，或者外送通道建设不足。究其根源，反映出我国电力统一规划弱化，总体规划不足，可再生能源发电仅以资源论规划，与电网规划衔接不够，与其他电源规划协调不够，“十二五”电网规划甚至没有出台。此外，也与电力系统缺乏灵活调节能力、电网调度手段单一、发电设备性能不高密切相关。

煤电产能过剩源于煤电装机增长与电力需求增长不匹配，非化石能源发电比重快速上升，煤电调峰压力加大，电源发展进入“阵痛期”，此消彼长在所难免。同时，还归咎于长期以来发电投资市场存在的恶性竞争、过度发展和非理性投资，症结则在于规划缺位、监管不力、市场无序。在某种程度上，这也是我国经济步入新常态，电力供需形势发生变化的必然结果。

光伏发电产业存在的问题，主要来自于能源转型战略落实不到位，缺乏清晰战略目标和发展路径。光电在可再生能源产业中的定位也存在偏差，统筹规划缺乏，“高成本、高补贴”的发展模式不可持续。光伏产业和应用市场的衔接不到位，导致供需失衡。

上述问题，集中反映了新常态下我国电源发展面临的矛盾和挑战，归结起来就是电力系统缺少集成优化，电力供给侧对新常态的适应性调整大大滞后，规划不力、“弹性”不够，其实质是供给和需求不平衡、不协调，要素配置不充分、不到位。为此，必须扎实推进电力行业的供给侧结构性改革，更加注重规划协调，矫正供需结构错配和要素配置扭曲，消除短板瓶颈，减少无效和落后供给，扩大有效和优质供给，切实提高电力供给质量，更好适应电力需求变化，实现电力系统高水平的供需平衡，为经济平稳增长提供有力保障。

推进电力供给侧结构性改革的着力点

（一）加强电力统一规划、科学预警和有效监管

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。我国能源资源分布、电力工业自身特性和历史经验教训等都凸显出统一规划的重要性、必要性和紧迫性。

一是强化规划约束引领。加强电力发展战略规划，完善规划机制，科学合理编制，权威公开发布，严肃认真实施，真正做到各类电源之间、电源电网之间相协调，区域布局及项目与消纳市场、配套电网以及调峰电源相统筹，实现源、网、荷协调发展。加强全国电力规划的指导性，省级服从全国，下级服从上级，保证各级规划有序衔接、协调统一。坚持规划指导项目，推行规划内项目公开招标制，建立各类项目同步审批的联席会议制度。建立规划实施检查、监督、评估、考核等工作机制，保障规划刚性实施和有效执行。

二是注重风险预警。健全电源项目规划建设风险预警机制，定期向社会公开发布预警信息，引导地方政府和发电企业科学控制电源项目规划建设节奏，尽力避免出现装机冗余。电源建设的当务之急是，政府要降温，企业要淡定，尊重市场、理性投资。

三是加强市场监管。既充分发挥市场自觉调节作用，又更好发挥政府作用，加强事中事后监管，改进监管方法，纵横协调监管，保障电力产业政策有效落实。健全市场主体信用体系，采取注册、承诺、公示、备案等方式，加强信用监管，推行“负面清单”，对违法失信行为予以公开，对破坏市场秩序行为予以惩戒，对无视市场规矩者予以禁入。

延伸阅读：2016年全球电力行业未来发展报告（图表）

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