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陈永宏:主要原因有以下几个方面,一是PPP项目申报并没有严格的要求,政府方只需提供简单的初步实施方案,就可以进入财政部PPP项目综合信息平台,作为储备项目向社会公示,这也是申报“挤破头”的原因。而推进项目则必须要达到一定的条件,如项目的可行性研究、用地规划、建设规划、环评等前期工作是否完成,有的项目还要完成初步设计,这些工作既需要时间,又需要动辄几十、几百万元的前期费用。如果前期工作不做好,一窝蜂上项目,就可能达不到PPP提高效率、缓解债务的预期。二是社会资本方要看到利益,才可能参与PPP项目。如果项目不成熟,不确定性的风险比较大,社会资本方特别是真正的民间资本,并不会积极性参与。社会资本方参与PPP项目也需要投入前期成本,目前国家直接对社会资本或民间资本的补贴很少,即使有也有很多条件,例如监管等,这让社会资本方退避三舍。
目前PPP项目的推进率不好说,除传统的已经成熟的原BOT项目外,估计落地率不高。政府想要社会资本承担经营风险,但社会资本只想把风险控制到最低,双方需要经过多轮沟通才可以达到共同点。
梁舰:从各地PPP项目的申报项目结构来看,水务工程如污水处理和公路建设项目占比较大。从PPP项目的落地情况来看,要远低于申报进度,这是因为PPP项目落地前,政府部门需要进行深入的市场调查及相关的论证工作,社会投资方在与政府部门谈判前,也需要与金融机构进行融资事项沟通和谈判,这些程序要比PPP示范项目复杂得多。
国企受青睐,民企被排挤
《经济》:目前PPP项目中的社会资本的占比有多大?社会资本进入PPP项目的困难有哪些?
梁舰:社会资本参与PPP项目的困难主要是,未来项目公司的融资问题。这是政府方和社会资本方共识的问题。在承建基础设施工程中,项目公司所需的资金量较大且占用期长,投资方不仅要拓展筹资渠道,而且还要研究最佳的融资方案,既要减少融资成本,又要规避风险。
陈永宏:目前对于社会资本的定义比较广泛,国有企业都包含其中。据我们了解,落地的PPP项目中,社会资本以国有企业为主,主要集中在交通、水务等行业,这些行业已经有了较为成熟的PPP模式,政府与社会方的利益边界比较清晰,也形成了一定的竞争市场,方便项目落地。而其他公用事业如旅游、教育等,由于可借鉴的经验较少,项目利益边界也不清晰,一个项目从启动到落地需要较长的时间,落地后也需要通过若干个运营年度来检验最初的PPP设计是否合理,能否达到预期目标等。
社会资本进入PPP项目的关键还是在于一个“利”字。资本是逐利的,无利不往。如果社会资本觉得利不够或风险过大,自然就难以有积极性。目前PPP模式难以让社会资本看到利,主要有以下几个原因,一是新兴的PPP项目模式不成熟,项目本身的不确定性风险大,甚至许多项目都需要财政的补贴。二是社会资本方在PPP中处于信息不对称地位。目前PPP项目前期工作都是政府方做的,过程与结果都不完全对社会资本方公开。社会资本方要评价一个项目是否值得参与,还得另起炉灶,自己或聘请第三方对项目进行评估、做财务测算,才可能做出正确的投资决策。而进行这些决策是要付出人力、财务成本的,这也影响了其介入的积极性。
《经济》:纵观PPP模式,一些地方政府在推进过程中,重准入保障,而缺乏退出规范安排,导致社会资本很没有“安全感”,在利益保障方面,社会资本还有哪些方面的担忧?
陈永宏:政府方重准入保障、轻退也有其道理,政府方担心社会资本进来几年,把施工利润得到手,不做长期经营打算,这肯定是不利于PPP项目发展的,也会增加政府方管理的难度。目前社会资本也不是完全没有退出机制,许多PPP项目合同中有约定,若干年后,比如5年或10年,经政府方同意,PPP项目公司股权可以转让。这就是PPP社会资本退出的途径。这样规定也不错,社会资本方只有把PPP项目经营好了,才可能在资本市场找到下家转让。同时,也没有法规禁止PPP项目公司上市,目前上市公司也有在投PPP项目,实际上也是利用资本市场的资金做PPP。
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