【深度】能源体制改革存在误区 下半年该怎么走？

对于能源体制的定义或范畴，当前社会存在一定的认识误区，简单地将能源市场主体竞争结构和关系，如能源市场垄断、价格管制等当作是能源体制;或者将能源管理与监督机构当作能源体制，对应地，将能源体制改革仅仅理解成打破垄断，价格形成或者重组能源局等方面的改革，这种认识不够全面。

准确地说，能源体制是指一定区域内(通常为一个国家)能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行以及监管制度模式等各种关系的综合，包括“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”和“能源市场管理与监管体制”等四大构成因素，所以，能源体制改革应包括上述四大构成因素全方位的改革。

一、2014年能源体制改革回顾

对于能源行业来说，2014年是极其重要的一年，也是从全局、整体角度谋划开篇之年。无论从思想认识、战略规划等顶层设计方面，还是能源产业链条以及能源国有企业自身方面，政府决策部门以及能源企业自身出台了众多政策措施或者改革方案。

(一)顶层设计方面

最终明确能源的商品属性，捋清了之前长期以来对能源产品到底是福利或公共产品还是商品的争论;提出发挥市场在资源配置中决定性作用，明确了未来能源体制机制改革的市场化方向;创造性提出包括能源体制革命在内的“能源革命”;印发了《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》，明确了坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，提出“降煤、稳油、增气”的能源结构调整总体思路;发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》，对能源领域大气污染防治工作进行全面部署。通过了新一轮电力体制改革方案，初步确定了“四放开一独立一加强”的改革思路。

(二)能源产业方面

一是能源税收制度改革。从12月1日启动煤炭资源税改革，主要包括清理涉煤收费基金、煤炭资源税由从量计征改为从价计征，同时调整原油、天然气等资源税政策。资源税改由“税费并存”到“清费立税”，以及12月18日提高石油特别收益金起征点、取消成品油中的价格调节基金，既规范了税收行为，体现了税制改革方向，又在一定程度上减轻了企业的负担，引导企业合理开发利用资源。

二是产业监管制度改革。出台《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，促进油气管网设施公平开放，解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。

三是产业基础设施准入制度改革。发改委决定在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，其中能源行业有60多个项目，另外，还出台《天然气基础设施建设与运营管理办法》，明确鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。

四是价格机制改革。由于国际油价下跌，按照国内成品油定价机制，国家先后10多次调整了成品油价格，同时3次上调了成品油消费，取消了燃油附加费，按照天然气价格“三步走”策略，8月份国家上调非居民用存量天然气门站价0.4元。电价方面，选择深圳市进行电网输配电价改革试点，为进一步深化电价和电力体制改革奠定基础。

(三)能源企业方面

主要是以“三桶油”、国家电网为代表的能源国有企业混合所有制改革力度明显加大，进程加快。

2014年2月中石化推出在油气销售领域引入民资的混合所有制改革，9月15日公布混改名单，25家境内外投资者以现金共计人民币1070.94亿元(含等值美元)认购增资后销售公司29.99%的股权。

4月，中石油批准扩大辽河、吉林油田经营自主权试点建议方案和部分管道资产整合方案。5月，中石油拟出售上千亿的东部管道公司100%股权。同时，还开放了LNG、乙烯、储气库等项目，尤其是中石油再次对开放西气东输三线中段工程等多条天然气管道业务。

国家电网对分布式电源并网、电动汽车充换电实行市场开放，抽水蓄能电站、调峰调频储能项目实行投资开放，引入社会资本。

二、影响能源体制改革的因素

2015年是“十二五”的最后一年，也是推动能源体制改革落地的行动之年，一些重大改革措施将会出台。从目前形势看，今年我国能源体制改革面临着较多有利因素，同时也面临一定的不利因素。

(一)有利因素

1.高层高度重视，是推动能源体制改革的强大动力。在十八届三中全会所提出的全面深化改革任务中，只有能源领域的改革被上升到革命的高度，这是其它行业所没有享受到的“待遇”，从改革到革命，既显示中央高层对能源改革的高度重视，也暗含着能源体制改革的压力和紧迫性。

2.国际、国内能源市场供需相对宽松是能源体制改革的一个重要前提条件。历史经验表明，在能源需求快速增长、供需偏紧的时期，很难进行能源体制改革，因为保证能源供给，满足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需状况和供应格局产生了很大变化，卖方竞争加剧、买方需求不足、供给过剩，如果没有地缘政治的干扰，短期内能源供应将相对宽松。

国内也是如此，经济进入新常态，增速放缓导致能源需求增长放缓，煤炭、电力、石油等主要能源行业产能过剩，难以再像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象，此时，为推进体制改革，提高能源利用效率创造了一个相对稳定的内外部环境条件。

3.以页岩油气为代表的新能源的发展和新技术的提升，是推动能源体制改革的重要支撑。在市场机制的作用下，美国出现了页岩油气革命，推动了美国能源独立，这显示了能源体制改革对能源安全的重要作用。另外，对于电力行业来说，随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善，为电力体制改革提供了相对较好的技术支撑。

4.社会对于治理环境污染的紧迫感为能源体制改革提供了操作空间。当前，雾霾等环境污染以及日益凸显的能源约束已让公众切身感受到能源消费对环境产生的负外部性，整体而言公众支持通过推动体制改革治理雾霾，缓解能源约束。

一方面会愿意选择更加清洁的能源消费方式，另一方面也会比较愿意为环境治理分担成本。这样，能源体制改革比较容易获取公众的理解和支持。国际经验也表明，民众对清洁发展的认可，可以倒逼政府和企业清洁发展，美国上世纪70年代的环保革命就是一个很好的例子。

(二)不利因素

1.能源体制改革呈现“碎片化”局面。事实上，能源体制改革的口号和具体措施已提出多年，但总的来看，之前的改革过多地局限于某一部分，没有顶层设计，没有形成系统性和全盘性，过于分散和“碎片化”，导致社会存在“体制改革就是涨价”的误解。

2.缺乏一个合理的能源体制改革风险或成本分摊机制。任何一项改革都是既有收益，又存在一定的风险，需要付出一定的成本。目前推进能源体制改革，将 面临着降低能源消耗与保持经济高速发展的矛盾、保障国家能源安全与当前国际能源市场动荡的矛盾等风险，对于这些风险，如何应对，成本如何分摊，目前还没有形成一个详细的共识。

3.能源行业不同主体之间利益博弈。推动能源体制改革，势必会改变目前的利益分配格局，从而带来新一轮的利益博弈过程。之前获得利益的能源企业不愿意因改革带来巨大的利益损失，对推动改革的意愿不强，甚至暗中阻饶。

三、对2015年能源体制改革的展望与建议

初步判断，今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施，某些方面或许有较大的突破。

(一)能源行业可能将实行市场准入“负面清单”制度，行业进入壁垒将得到有效消除

十八届三中全会通过的全面深化改革决定要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，目前，上海自由贸易区正在进行“负面清单”制度试点。按照今年经济体制改革总体部署，国家或许公布实行市场准入“负面清单”制度的具体实施意见或方案，全国范围内将全面推行市场准入“负面清单”制度。作为行业垄断程度高，市场竞争不充分，政府干预过多，市场准入门槛高，竞争地位不平等的能源行业来说，最有必要也最应该实行“负面清单”制度。