电力体制改革如何把握电价的度？

如果把电改比喻成一场战役的话，2015年，公布中发9号文和6大电改配套文件可以看做是备战、号召和发起。2016年，电改进入正式具体实施阶段，中央及地方政府按照新一轮电力体制改革思路，纷纷进入实际操作层面，则是战役进入小高潮。

尽管众多综合改革试点方案内容不一，但本质是相通的，即依照9号文提出的“三放开、一独立”思路，以“市场主体、交易平台、价格、政府作用”为抓手，通过构建有效竞争的市场结构和市场主体，还原电力商品属性，积极稳妥地推进电力体制改革。

当下，“战事”已经进入中场，电改也暴露了一些问题，例如，各地电力改革方案实质性内容大都一致，即推进以降低电价为目标的“直接交易”；由于未建立电力批发竞争市场，导致零售竞争不起来，售电公司无电可售；省级电力交易中心遍地开花，但容易生成省际壁垒等等。

不难发现，价格无疑是诸多问题都会涉及的一个焦点。因此，能否准确把握制定价格规范、执行价格监管的“度”，将影响电改这场“战争”下半场的进程。

人为定价是个“老”误区

经过30多年的改革，我国绝大多数商品已经市场化定价，非市场定价仅占很少一部分。

从价格改革经验看，对于带有自然垄断性质或者公益性质的商品价格的市场化，我国采取的是渐次、逐步推进的方式，例如，原油、铁路、食盐、飞机票等商品的价格。

根据经济学理论和我国实际国情，国内一种产品要想实现市场化，首先是解决社会对该产品的商品属性的认识。如果认为该产品具有公益性质或垄断性质，不宜市场化；如果认为该产品具有商品属性，就可以市场化，例如之前对铁路货运以及食盐的认识，觉得它们具有公益性，且对国计民生具有很大影响，所以很久未放开，目前这种认识改变了，价格就可以放开，坚决推进市场化改革。

其次是价格放开。产品价格受到严格管制的话，它是无法真正反映市场供求，企业无法自主定价，其生产积极性必然会受到影响，无法成为真正意义上的企业，资源无法由市场有效配置。

第三是市场准入。产业结构是影响定价机制的重要因素，什么样的产业结构某种程度决定定价机制的选择，垄断的市场肯定是选择政府定价。而市场化定价机制的建立基础是存在一个竞争性的产业市场。价格放开后，现有企业生产积极性提高，但市场准入不放开的话，无法形成更多的新增市场供应主体，市场化定价也肯定无法形成。因此，放开市场准入、引入竞争也是一个价格从非市场化转变到市场化的重要前提条件。

在电力领域，要贯彻市场定价的原则，避免人为定价，前提是要分清楚整个电力产业链中哪些环节是可竞争性的，哪些环节是自然垄断性的。

整个电力产业链由发电、输配电、售电三大环节组成，其终端用电价格由发电价格、输配电价、售电价格组成。发电、售电环节不完全具备自然垄断行业的基本特征，属于可以放松政府管制、引入市场竞争的环节，其价格形成机制完全可以由市场竞争形成。而输配环节具有自然垄断属性，不宜引入竞争，其价格必须由政府定价和监管。

这也就是中央9号文件所说的改革要“管住中间、放开两头”。区分各环节性质以后，政府这只有形之手就要从当前不合理的定价机制中解脱出来，不能再将手伸到本不由政府定价的领域去。

结合到我国实际，如何贯彻市场定价原则，避免人为定价，还需要走出之前存在的认识误区：即将电力、石油等能源产品价格当作宏观经济调控、经济结构调整的重要方式。如果以后还存在这种认识的话，恐怕仍难避免人为定价的出现。

补位交叉补贴可以三步走

通常来说，一个合理的电价应是各类用户（包括不同电压等级）的电价水平真实反映其供电的成本，如果某类用户的电价低于其供电成本而由其他用户承担，则形成了“电价交叉补贴”。

长期以来，我国电价调整秉承理念是扶持规模大、高电压的传统大工业用户，从而形成了基本电价偏高，高电压大工业用户享受低电价、低电压普通工商业高电价的固有模式，从而导致我国电价中长期存在交叉补贴：工商业用户对居民用户的补贴、城市用户对农村用户的补贴、不同电压不同电网之间的交叉补贴。

这种交叉补贴虽然减轻了部分用户的用电负担，但也扭曲了电力能源的市场价格，无法合理体现电力的资源价值，也无法引导各类用户的合理电力消费。

但从另外一个方面看，由于我国目前还未出台环境税，电价交叉补贴实际上在一定程度上起到了类似环境税的作用，是一种中国模式的环境税：我国52%的工业能耗来自于高耗能产业，通过对工商业收取高电价，相当于对高耗能高污染的行业征收了“环境税”。对居民、农村、落后地区实行低电价，实际是把从高耗能部门征收来的“环境税”，通过电费的形式直接补贴给了居民、农村、落后地区。

从这个角度思考的话，如果取消交叉补贴，那么解决之道有以下三种办法：一是尽快制定并出台环境税；二是像邮政一样，国家成立普遍服务基金，而基金的来源除国家财政提供支持外，还可以从输配电改革节省下来的成本中来，成立普遍服务基金后，居民和农业用电补贴可以统一由政府直接建立补助基金来实施补贴职能；三是先由电网企业提供普遍服务，然后摸清交叉补贴数额，由政府统一购买，即以政府购买公共服务的方式解决。

绿电价格需要配合场景

其实，从世界各国电改经验看，由于各国越来越重视“节能减排”，消纳可再生能源发电上网因此也成为了电力改革的新方向。为激励可再生能源的投资和发展，各国制定了以政府补贴、固定电价、配额交易、竞价上网、差价合约等多种措施。

当前，我国针对可再生能源的发展主要是采取政府补贴和固定电价两种措施，其它措施运用的比较少。随着新电改的推进，电价逐步市场化，为使得可再生能源上网电价与市场化水平、技术进步水平相结合，政府应根据不同电力市场改革的深入程度而采取相应的价格和补贴机制。

在电力市场化改革前期和中期，市场机制尚未健全，市场主体尚不成熟，可再生能源技术尚不发达，运行成本还不具备竞争力，仍然需要价格补贴以提升其市场竞争力，但同时应当兼顾市场化机制，注意与市场化手段相结合，避免对其过度补贴，在此阶段可采取“市场价＋溢价补贴”机制最为合适，其中的溢价补贴又可采取固定溢价、百分比溢价、差额溢价和设定上下限的溢价补贴机制。

在电力市场化建设成熟时，可再生能源技术会得到大幅度发展，电价补贴为政府带来财政负担的同时也会引起过度补贴，此时应当取消溢价补贴，在实行市场价格体系的同时，可根据设置“可再生能源配额制”和“绿色证书交易机制”来保证可再生能源的消纳量。同时，可参考荷兰等国，供用户选择绿色电价机制，以提高公民环保意识和促进可再生能源的发展。

蛋糕有限也应保证公平

任何改革都是一个利益再分配的过程，电改也是如此，受电改影响较多的是发电、输配电环节多个国有企业自身的利益。2002年电改是大家在一个不断增大的蛋糕里面进行再分配，每个参与者都获得了比以前更大的一块蛋糕。

而新一轮电改面临的形势是经济形势不太好，电力消费增速下滑，蛋糕难以再做大，而参与者越来越多，导致单个参与者获得的蛋糕可能会比以前更小。因此，新一轮电改由于要进入改革深水区，肯定会面临一些难啃的“硬骨头”，各利益相关方利益博弈更加激烈，政府从中协调的难度肯定越来越大。

因此，在电改政策设计方面，政府肯定要有一定的底线，首先，必须保证电力系统的安全稳定，避免发生事故和出现大面积停电；第二，要保证电能质量，即电压、频率的稳定；第三，要通过引入竞争提高效率，降低电价，减轻企业用电成本；第四，要从节能环保的角度出发，减少环境污染和温室气体排放。如果电力改革偏离了上述目标的实现，那么这种改革路径肯定不是最优的，甚至是错误的。

此外，在电力监管部门的设置来看，我国采取的监管模式表面上看是政监合一，实际上是九龙治水——部门之间职能未完全廓清，职能存在交叉和纷争：国家发改委统筹改革事宜；能源主管部门负责行业管理和市场建设监管；价格主管部门负责电价改革；计划运行主管部门负责放开发用电计划和应急管理。新电改启动后，部门职能纷争进一步加剧。

所以，电力改革意味着管理方式的变革和管理业务的重构，各部门管理职能也须相应调整。有的部门职能需要新增或加强，有的部门职能需要削弱与退出。但遗憾的是，受制于各种因素影响，新电改方案并未涉及机构设置与职能职责的内容。从长远来看，政监分离应是一个趋势。至于，如何保证监管的公正性和有效性？关键在于信息公开，让监管主体、监管对象以及社会大众拥有充分的知情权，权力只有在阳光下公开运行，监管才会科学和公正。

（作者系国家发改委价格监测中心高级经济师）

延伸阅读：电力体制改革就是降电价？误会大了去了

电力市场化改革不只是“降电价” 有几点要引起重视

“接地气”和“市场化”的电力体制改革