能源格局之变:从“保供应”到“增效益”

2017年1月5日，国家能源局发布《能源发展“十三五”规划》及《可再生能源发展“十三五”规划》，新的形势下，清洁低碳能源将是“十三五”期间能源供应增量的主体，并且从“保供应”转到了“增效益”。未来，我国能源格局将如何被重塑？

新年伊始，2017年1月5日，国家能源局发布《能源发展“十三五”规划》及《可再生能源发展“十三五”规划》（以下称《规划》）。《规划》对未来五年我国的能源消费做出了总体性安排，测算出非化石能源和天然气消费增量是煤炭增量的3倍多，约占能源消费总量增量的68%以上。

此外，《规划》中提到，“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。“清洁低碳能源将是‘十三五’期间能源供应增量的主体。” 国家能源局副局长李仰哲坚定地说道。

不难看出，在“十三五”新的形势下，保供已经不是我国能源发展的重点和主要矛盾了，而是如何提高能源发展的质量和效益，《规划》重点从“保供应”转到了“增效益”，这是与以往五年规划最大的不同。同时“十三五”规划也坚持了问题导向和目标导向相结合，集中体现了转型变革、创新发展等新特点。“转型变革、创新发展”这八个字成为了“十三五”能源发展的主旋律。

能源消费总量和强度的双控制

“此次《规划》，依然提出了能源消费总量和强度的双控制，沿袭了此前文件的一贯规划口径。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强解释道。

《规划》要求，到2020年把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。同时，从年均增速来看，“十三五”能源消费总量年均增长2.5%左右，比“十二五”低1.1个百分点。

“随着经济社会发展进入了‘新常态’，能源消费的增速也会逐渐放缓。”国家发改委能源研究所研究员韩文科说，“2.5%的增速只是预计，而电力的年均增速也相较之前下调了1—2个百分点，为年均3.6%—4.8%。”

林伯强向记者介绍道，在《规划》发布之前，有一份在2014年作为“十二五”向“十三五”时期过渡的能源发展指导文件——《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，这一《计划》与目前的《规划》，在消费总量和消费结构的关键要求上存在出入。

《计划》中要求在2020年将能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，而煤炭消费比重控制在62%以内。两相对比发现，能源消费总量提升，但煤炭消费的比重要求更严格，这就要求从2016年开始，每年能源消费的增量中，更多由相对清洁的天然气和可再生能源承担。

政策目标的制定也在考验监管的智慧，此前“十二五”规划就曾出现要求天然气消费量在2015年达到年2400亿立方米，但实际情况是当年消费量仅有1940亿立方米。

“在《规划》编制中充分发挥各方力量，组织社会各方面来研究和论证这个问题，经过了比较充分、广泛的征求意见的过程。”能源局发展规划司副司长何勇健说，“这个发展目标符合当前社会发展的形势，符合我国国情下的发展阶段，是基本可行的。”

依据能源局的推算，从能源强度来看，按照现在规划的目标也可以完成单位GDP能耗降低15%、单位GDP碳排放降低18%的指标要求，而且还留有一定的余地，是完全可行的指标。

同时，在大气污染的背景下，对煤炭的消费量提出了更高的要求，倒逼能源走更清洁化的发展道路。“为实现15%的非化石能源发展目标，需要新增非化石能源2.3亿吨标煤，加之天然气消费10%的目标，清洁能源消费增量占能源消费总增量的70%以上，剩余的增量需要煤炭填补，基本维持当前消费水平。”

为确保能源安全，应对能源需求可能回升较快和局部地区可能出现的供应紧张局面，《规划》考虑了相关对策，为保障能源安全供应留有了一定余地和弹性。李仰哲说：“主要是通过提高现有发电机组利用率、提升跨区调运和协同互济保供能力等措施，确保能源充足稳定供应。”

天然气增量是最大亮点

在此次《规划》的编写中，天然气的消费比重在15%的非化石能源消费比重之后，其比例仅为10%，为目前世界平均水平（24%）的一半还不到。尽管增长潜力巨大，但这一清洁能源在中国遇到了诸多困境。

“2014年我们的天然气一直保持非常高速的增长，受益于经济发展带动，在那之前每年都保持超过两位数的高增长。”中国石油(601857)经济技术研究院天然气专家单卫国说，“2014年后由于国际能源价格和国内经济进入新常态，天然气的消费形式发生了变化，导致此后天然气消费出现问题。”

而为解决这些问题，在2015年至2016年两年间，尤其是今年以来，国家密集发布了数项有关天然气的改革政策，以“放开两头管住中间”的改革思路，对天然气的中间管输环节进行了政策规定。

同时在下游方面，在2015年末放开直供用户（除化肥企业）的天然气门站价格，2016年全面放开化肥企业用气门站价格，2016年末在福建省推行天然气价格市场化试点。

但在政策如此密集支持的情况下，截至2016年11月底全国共消费天然气1764亿立方米，11月单月消费193亿立方米，同比增幅分别为7.0%和6.3%，有专家预计2016年全年的消费量约为2100亿立方米，按此计算，天然气在全体能源占比的增幅也不会太大。

按照目前不到6%的占比来计算，想要达到2020年10%的比例，需要每年增加约1%。“以这样的速度来算，在2020年前达到10%的比例难度不小。”林伯强说。

在能源结构的调整、消费总量与强度的控制以外，能源发展布局也是这次《规划》的重中之重。

受资源禀赋等因素制约，我国重要的能源基地大都分布在西北部，长期以来形成了西电东送、西气东输、北煤南运的能源格局和流向。但经济进入新常态后，主要能源消费地区市场空间萎缩，对接受区外能源的积极性普遍降低，能源送受地区之间利益矛盾加剧。李仰哲分析说道，根据新形势的变化，综合考虑资源环境约束、可再生能源消纳、能源流转成本等因素，《规划》对“十三五”时期的重大能源项目、能源通道作出了统筹安排。其中，在能源发展布局上做了一些调整，主要是将风电、光伏布局向东中部转移，新增风电装机中，中东部地区约占58%，新增太阳能装机中，中东部地区约占56%，并以分布式开发、就地消纳为主。同时，输电通道比规划研究初期减了不少，还主动放缓了煤电建设节奏，严格控制煤电规模。

同时，李仰哲还表示，“在规划实施过程中，我们将密切跟踪布局及这些调整措施的变动情况和实施效果，动态评估新变化、分析新问题、研究采取新对策”。

可再生能源推动仍存困难

“可再生能源是中国非化石能源的主力，也是中国未来能源转型的重要依托。”对于可再生能源的发展规划，李仰哲也愿意“多说两句”。

可再生能源发展“十三五”规划以实现2020年非化石能源比重目标为核心，以解决当前可再生能源发展所面临的主要问题为导向，明确了“十三五”期间可再生能源的发展目标、总体布局、主要任务和保障措施。可再生能源“十三五”规划包括《可再生能源发展“十三五”规划》这个总规划以及水电、风电、太阳能、生物质能、地热能5个专项规划，占了能源领域“十三五”14个专项规划的近一半，特别是首次编制地热能发展规划，充分体现了中国能源转型的大趋势以及中国政府践行清洁低碳能源发展路线的坚定决心。

可再生能源作为目前清洁能源增量的重要抓手，承接了政府“非一般的期待”。《规划》中规定的各项可再生能源发展指标，横向对比下无论总量还是发展速度都是全球第一。

“政府一直在着力发展可再生能源，但是现实是对它的推动存在一定阻碍与困难。”林伯强直言不讳。

电力作为一种难以大规模经济储存的能源，其生产与消费必须同时进行，这就要求发电端与生产端进行密切的配合，同时发电端能随着生产端用电需求的高低调节自身的发电负荷。

同时，我国风电太阳能（西北）和水电（西南）的富集地区往往并不是电力的主要消纳地区，因此在“十二五”期间因大规模的建设导致上述地区的风、光和水电出现大面积的废弃现象。

“国家要求，到2020年底太阳能发电装机达到1.1亿千瓦以上，这是对新能源行业发展的期待，”中海阳能源副总裁章颢缤说，“虽然在技术上、成本上、投融资方面还面临不少问题，但前景无疑非常乐观”。

从《规划》中了解到，“十三五”期间，水电除了继续以西南地区主要河流为重点，积极有序推进大型水电基地建设以及合理优化中小流域开发以外，为了满足电力系统调峰填谷的需要和安全稳定运行的要求，提出了统筹规划、合理布局，加快抽水蓄能电站的建设。“中国新开工抽水蓄能电站大概6000万千瓦，管理体制更加完善，届时局部地区电网调节功能将大大改善，会进一步促进新能源电力的消纳能力。”

风电方面体现了布局的优化和消纳的要求，风电项目进一步向具备消纳条件的地区转移，同时针对部分地区弃风限电比较严重的情况提出了解决风电消纳问题的明确要求。太阳能发电的发展重心主要体现在加强分布式利用和推动技术进步方面，特别是积极鼓励在工商业基础好的城市推广屋顶分布式光伏项目，对于西部地区的大型光伏电站项目明确要求在解决弃光问题的基础上有序建设。同时要开展市场化配置资源的尝试，实施光伏领跑者计划，促进先进光伏技术和产品的应用。

生物质能要坚持分布式开发，大力推动形成就地收集原料、就地加工转化、就地消费的分布式利用格局，大力推进生物天然气产业化示范和生物质成型燃料供热，推进液体燃料产业化发展。

《规划》提出“到2020年，风电项目电价可与当地燃煤发电同平台竞争，光伏项目电价可与电网销售电价相当”这样的目标，也是向行业传递出这样的一个信号，就是一定要进一步通过科技创新和技术进步，加快成本下降步伐，尽早使行业摆脱对政策补贴的依赖。“从目前行业内一些先进企业的反映来看，预计到2020年，风电、光伏平价上网的目标是能够实现的。”林伯强说，“但毕竟‘平价上网’主要的成本不是电，而是网，因此如何有效地解决消纳问题，还需要看技术的发展与配套政策的实施情况。”