朱成章：美英电力体制改革经验及思考

20世纪80年代从美英兴起的电力体制改革，是所有行业中最后一个引入竞争机制的改革。美国的里根总统和英国的撒切尔夫人，都主张对电力行业进行竞争性改革。美英电力体制改革的方向是私有化、自由化、放松管制、引入竞争机制。美英关于在电力中引入竞争机制的理论和设想当时被世界银行全盘接受，强制推行。世界银行宣称：这次电力体制改革不仅发展中国家要改革，发达国家也要改革，世界上所有国家都要改革。世界银行甚至说：不进行竞争性改革，世界银行将不会借钱给他，已经借了世界银行贷款的国家，如果不进行电力体制改革，世界银行就要收回贷款。

1992年世界银行发布了《世界银行1992年政策报告——世界银行在电力部门中的作用》，强调在发展中国家的电力部门中私有化并引入竞争机制。世界银行帮助一些发展中国家研究电力体制改革方案。1993年~1994年，世界银行出资聘请专家为中国咨询电力体制改革方案，要求中国实行美英的电力体制改革方案。

20世纪90年代，全球对电力体制竞争性改革信心十足，但进入21世纪，美国加州的电力危机，英国电力体制改革的十年总结，世界银行不得不为电力体制竞争机制改革踩刹车，电力体制的竞争机制改革信心丧失。

一、美国加州电力危机对电力竞争性市场的冲击

美国加州电力危机给电力竞争性改革泼了一盆冷水。世界上关注此事的政策制定者们都会提出这样一个问题，在如此富裕而发达的国家，不涉及全面民营化的电力行业改革都会造成这么严重的后果，对那些现在开始进行全面改革（包括民营化）的禀赋较差的国家又意味着什么呢？

加州电力体制改革前整个州经济都不景气，失业率高，工业亏损，劳动力转移到其他州。该州州长以为，持续的高电价（1996年比美国全国平均价格高约50%），使许多工业从这个州转移出去。

加州改革前的电力行业，三分之二的用电量由三家大型纵向一体化的私有公司供应，余下的由一些大大小小的市政电力机构供应。高电价是由于昂贵的核电和绿色电力造成的。改革前存在过剩的发电容量。加州电力供应有20%来自邻近各州。三家私有公司由加州公用事业委员会（CPUC）进行监管。

加州的电力改革，三家私有一体化公司出售其发电机组，保留输配电及售电设施；作为回报，通过在用户电费中征收“向竞争过渡费”的方式，允许这些电力公司回收“搁浅成本”。州政府规定零售价格降低10%，零售价四年不变直接搁浅成本回收完成之后才变。零售用户（居民用、商业用、工业用）有权选择供电商。成立了一个非盈利性的电力系统运行机构（CALISO），运行了一个采用竞标方式的电力市场。成立了一个单独的电力交易所（CALPX），运行一个采用竞标方式的电力远期销售集中市场。上述两个机构都有大型管理委员会，这些委员会由30多个利益相关和利益无关的人员组成。每个私营电力公司的零售电价继续受加州公用事业委员会（CPUC）监管。虽然CALISO和CALPX在FERC（全国电力监管机构）的监管权限内，但CPUC和州政府对二者的行为有着事实上的实质影响。CPUC和FERC两个监管机构有时会发布相互抵触的命令。

加州电力改革不到四年（1996~2000年），2000年6月发生电力危机，其特征是：（1）电力批发市场实时价格极高，把整个能源成本提高到历史水平的10倍；（2）州内电力紧缺和随之而来的轮番停电；（3）导致该州最大的私营电力公司——太平洋天然气与电力公司的破产，以及电力交易所和其他许多小型发电由于收不回电费而破产。

加州电力危机震动了加州，震动了全美，也震动了全球，在有电的一百多年里从来没有出现这样的电力危机。眼看自己竭力推行的电力体制改革出了这么大的问题，世界银行于2001年3月发表了《美国加州电力改革与电力危机：发展中国家电力市场应汲取的教训》，这是世界银行在过去十年中一直致力于帮助发展中国家改革基础设施管理体制，提高基础设施的运行效率，并就发展中国家在基础设施领域实施改革的一般性理论问题，特别是能源领域组织过许多相关研究。世界银行“应汲取的教训”是专为发展中国家电力行业官员而作，“希望他们关注加州电力改革和电力危机实质性教训，从各国的具体情况出发，明确需要解决的问题，再寻找解决问题的途径，电力行业对于发展中国家实现经济发展和社会公平具有特别重要的作用”。

在世界银行的文件中，第一部分“来自加州的教训：电力部长需要知道些什么”，世界银行总结了七条教训：第5条讲电力改革的起始点问题，提出四个方面的起始点。（1）价格，零售电价比成本高，还是比成本低。（2）发电容量，发电容量是否足以满足电力市场的需求。（3）覆盖范围，全部地区都用上电了吗？（4）监管机构、投资人和用户会相信监管机构和政府机构能兑现其承诺，并公平地对待他们吗？

在加州，这四个方面都能满足改革的需要，但发展中国家都满足不了改革的要求，发展中国家不能模仿加州和美国去进行电力改革，这一点对于发展中国家确实是非常重要的教训。世界银行告诫说：从根本上来说，如果不首先确定需要解决的问题，启动电力行业改革是毫无意义的。如果一个国家在建立复杂的电力批发市场方面进展过快，就无益于解决现有的问题，这样做就会有导致损失的风险。这种损失可能是错过了电力行业进行根本性改革的“千载难逢”的机遇。因此电力行业改革是一个高度政治化的过程。政策制定者们需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地观察到改革带来的某些“早期成果”，那么必要的政治性支持就会迅速消失。

加州电力危机的第二大教训是：电力改革阻碍了电厂和输变电设施的建设。一是新电力市场的不确定性使电力投资人望而却步，大型新电厂的建设至少耽误了10年。二是在投资人提交新电厂申请后，由于当地的反对，新电厂在获得选址许可证方面被过多地耽误了。加州自1992年以来，没有新的发电容量投入，且由于其他一些原因，老电厂投入减少。如因干旱造成水电生产下降；因天然气涨价，而减少了天然气发电量；老电厂及老电厂输电设施年久失修，约有1000万千瓦这种电厂因维修而停产；邻近各州电力需求上升，以及为保护鱼类限制了发电用水，邻近各州向加州送电减少，使加州进入缺电和严重缺电的状态。

加州电力危机的第三大教训是：在电价设计中没有考虑缺电和严重缺电，没有考虑竞争性市场市场力对电价的影响，怎么能允许终端电价有2、3倍的上涨，更不能允许批发电价有十几倍的上涨。

电力改革导致没有新建电厂投产，导致电价异常上涨，使效益相当好的企业破产，说明加州所推行的竞争性电力市场是不适合电力行业的改革方案。有专家说：“如果不是规则设计错误的话，下述三项措施中的任何一项都可能防止上述悲剧的发生：（1）实行价格联动，把增加的购电成本转嫁给用户；（2）对购电价格采取充分的套期保值；（3）建立需求响应渠道。”其实这种说法是错误的，因为这些措施不可能解决装机容量不足，不可能解决缺电和严重缺电，只能解决几家电力公司由于批发电价过高，不允许转嫁给终端用户，使他们生产大量短期债务，使他们都处于破产边缘。但电力公司损失的减少是靠增加终端用户的负担或者是减少终端用户的用电量（采取需求响应等办法）来解决的，结果是终端用户遭受巨大损失。说明像加州2000~2001年发生的电力危机跟美国引入竞争机制所发生的问题是相同的，美英的电力改革不能靠修修补补来解决。

二、英国的厂网分开，单一购买强制电力库引入竞争，实践证明是不可行的

英国和美国一样，是电力行业中私有化、自由化、放松管制、引入竞争机制的创导者。英国的电力改革被认为是最标准的自由化改革，引起了国际上的广泛注意，世界各国都到英国取经、学习，英国最初的改革模式被否定又一次冲击了世界各国的电力改革。

英国的电力工业1990年时分英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰三个系统运行。英国1990年的电力改革是指英格兰和威尔士系统的改革。当时英格兰和威尔士电力系统的装机容量占三个系统总装机容量的80%。

英国改革前的电力工业，英格兰和威尔士的国有电力工业机构主要由一个大型的发电及输电公司，即中央发电局（CEGB）占主导地位。该公司将电力批发给12个地区供电局，而每一个供电局为一个封闭的地区或特许企业服务。一个协调机构，即电力委员会，全面处理政策问题。

英国改革后的电力工业，变化比美国加州要大得多。1989年的《电力法》为英国电力工业的重组和私有化奠定了法律基础，该法律导致了下列结果：（1）所有权从国家向私人投资者的转变；（2）雇员向继承企业的转移；（3）竞争性市场的引入；（4）独立管理系统的产生。也就是说，自1990年以来，英国电力工业经历了两个剧烈的变化，几乎所有的电力企业实现私有化并且引入竞争。（换句话说，为了在电力行业中引入竞争，将发电、输电、配电和售电全部私有化。）所有制的变化本身对于一个在公营部经营了40年之久的行业具有重大影响。同时，整个电力工业进行了根本性的重组。上述改革的进行是以下列目标为出发点的，即：产生一个竞争性电力市场；在经济上独立于政府；更广泛的股份制。

英国电力改革的特点是引入了用户选择，因此用户首次能够更换他们的电力供应商。另一个革新是将电力行业中垄断因素（输电和配电）与可以竞争的因素（发电和售电）分离开来。在许多国家都在寻求对公用事业取消管制，引入更多竞争的时候，英国电力工业的改革动向引起国际上的广泛注意就不足为奇了。

英国英格兰和威尔士1990年把12个地区供电局私有化，1992年将从中央电力局分出来的三个发电公司私有化，1995年又将从中央电力局分出来的电网公司在股票市场上市，完成了所有电力企业私有化。