解读丨2017年煤炭去产能新情况新挑战

 3月22日，钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议组织召开煤炭行业去产能稳供应工作座谈会，国家能源局副局长王晓林就2017年去产能工作做了安排。

转载自微信公众号“CCTD中国煤炭市场网”（cctd-zgmtsw）

一、2016年煤炭去产能工作实现良好开局

过去的一年，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各有关部门、广大煤炭企业认真贯彻落实供给侧结构性改革决策部署，统筹谋划、扎实推进煤炭去产能工作，取得了明显成效，为全面完成“十三五”去产能目标任务打下了坚实基础。

(一)任务超额完成。2016年全国共退出煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成2.5亿吨的目标任务。全行业分流安置职工53万人，职工安置总体平稳有序。出台金融债权债务处置的相关政策，推动建立债权人委员会制度，加强银企合作，积极化解金融债务风险。煤炭行业签约市场化债转股框架协议16个，总规模2065亿元。

(二)成效超出预期。一是改善了行业效益。秦皇岛港5500大卡动力煤市场价由2016年初的370元/吨回升到年末的629元/吨，增长70%。规模以上煤炭企业2016年实现利润1092亿元，同比增长 223%。二是改善了矿区民生。企业吸纳就业能力增强，隐性失业减少，分流职工基本得到妥善安置;在职职工工资能够按期足额发放，以往拖欠正在陆续解决。随着煤矿减量化生产措施实施，职工节假日休息制度逐步建立，工作条件得到改善。三是促进了结构优化和转型升级。一批成本过高、长期亏损、资源枯竭、煤质差的落后产能煤矿关闭退出。全年关闭30万吨以下小煤矿约1500处，产业结构进一步优化。四是优化了公平竞争的市场秩序。深入开展淘汰落后、违法违规建设项目清理和联合执法三个专项行动，违法违规建设生产得到有效遏制。除个别地区一些煤矿涉及保障民生用煤外，未批先建煤矿已基本停产停建。集中曝光了一批超能力生产、超层越界开采等违法违规典型案例，形成了有力震慑。五是促进了经济社会风险防范和缓解。随着去产能工作持续推进，煤炭企业资产状况好转，融资能力增强，银行欠债、客户欠款、社保欠费、安全欠账、技改创新投入不足等矛盾有所缓解。

(三)经验弥足珍贵。围绕落实国发〔2016〕7号文件，部际联席会议成员单位出台了奖补资金、职工安置、财税、金融、国土、环保、质量、安全8个方面的配套文件，根据去产能推进实际，在职工安置、债务处置、资源价款返还、“僵尸企业”处置等方面又进一步细化完善了政策措施。坚持依法依规去产能的原则，先后印发去产能公示公告、验收标准、信息报送、进度调度等系列文件，明确了具体标准和操作程序。围绕促进煤炭及相关产业持续健康发展，研究建立了中长期合同、减量化生产、增减挂钩减量置换、最低最高库存、防范价格异常波动等长效机制。各地和中央企业主动作为，在去产能重点环节积累了许多效果好、易操作、可借鉴的成功经验，发挥了较好的示范引领作用。

在大家的共同努力下，2016年煤炭去产能工作取得了较大成绩。但工作推进中仍存在一些问题，主要表现在一是职工安置未完全到位，二是政策措施落实未完全到位，三是对供需变化的认识和应对不到位。

二、充分认识2017年煤炭去产能工作面临的新情况新挑战

2017年是供给侧结构性改革的深化之年，也是去产能的攻坚之年，煤炭去产能面临一系列新的挑战。

(一)目标落实和工作推进难度加大。煤炭市场供需形势改善和价格回升后，部分企业预期发生变化，去产能的积极性有所下降，产能退出企业对奖补资金的期望也更高。2017年退出产能中主要是现役产能，停产半停产煤矿比2016年明显减少，都是难啃的硬骨头。

(二)对去产能标准的认识需要统一。按照中央经济工作会议精神，今年要更加突出用市场化、法治化的办法去产能，更加突出按标准去产能。调整完善去产能标准是集思广益的过程，也是统一认识的过程，既要考虑产业升级的迫切性，也要考虑政策的连续性，既要统筹兼顾各地差异，也需要各地服从行业发展大局，对提高去产能标准给予充分的理解和支持。

(三)供需形势变化带来新挑战。随着煤炭去产能的推进，东北、西南、中南等地区煤炭供需形势发生较大变化，来水、气温等不确定性因素较多，存在区域性、时段性煤炭供应紧张风险。如何把握好去产能与保供应、去产能与控制劣质煤进口、去产能与建设煤矿分类处置等关系，需要在工作中不断总结经验、完善措施。

(四)职工安置难度和不稳定风险仍然较大。企业内部转岗安置的就业容量小于去年，地方政府可提供的公益性就业岗位也相对有限，分流职工的心理预期随着企业经营好转有所提高。在此形势下，既要解决前期未安置职工遗留问题，又要安置好新关闭退出煤矿职工，工作难度明显增加。如果一些地方职工安置不规范、不到位，极有可能出现涉法涉诉和社会稳定风险问题。

(五)债务资产处置的复杂性要高度重视。现有金融债务处置政策需要进一步落地，市场化债转股等债务处置工作需要进一步落实。股份制煤矿退出数量增多，部分企业债权债务关系复杂，尤其是非金融债务比例较高，处置难度更大，一旦处置不当，可能引发局部性金融风险。

尽管面临一系列新情况新问题，但深入推进煤炭去产能的决心和信心不能有丝毫动摇。中央经济工作会议指出，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，必须从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。2017年要继续深化供给侧结构性改革，深入推进“三去一降一补”;去产能方面，要继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能。《政府工作报告》提出，必须把改善供给侧结构作为主攻方向，减少无效低效供给、扩大有效供给，更好适应和引导需求。这是一个化蛹成蝶的转型升级过程，既充满希望又伴随阵痛，既非常紧迫又艰巨复杂;要勇往直前，坚决闯过这个关口。我们要深刻认识到，深入推进煤炭行业去产能工作，已不仅是解决行业发展突出问题的现实需要，更是落实中央重大决策部署、深化供给侧结构性改革的重要体现，不能因为困难多而不作为、有风险而躲避。必须把思想和认识统一到中央的要求上来，以高度的责任感和使命感完成党中央、国务院安排的任务。我们要坚定信心，充分利用已有成功经验，准确把握形势变化，及时完善政策措施，以改革创新的精神状态、求真务实的作风，全力推进煤炭行业去产能工作。

三、积极稳妥推进2017年煤炭去产能工作

2017年煤炭去产能工作要认真贯彻落实党中央、国务院决策部署和《政府工作报告》要求，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，处理好政府和市场、短期和长期、减法和加法、供给和需求的关系，推动去产能工作不断深化。2017年煤炭去产能目标任务是：坚持落后产能应退尽退、能退早退，力争全年退出煤炭产能1.5亿吨以上，实现煤炭总量、区域、品种和需求基本平衡。多方开辟职工安置途径，妥善安置职工;按照市场化、法治化原则积极推动企业债务和资产处置，力争取得实质性进展。加快推进兼并重组、转型升级，实现产业布局进一步优化。这里我重点强调以下几个问题。

(一)科学把握去产能力度和节奏

坚持“稳中求进”的工作总基调，就是既要动真碰硬，不折不扣完成退出产能1.5亿吨以上的目标任务，又要统筹兼顾、稳妥有序，科学把握好力度和节奏。具体工作中要做到“三稳”。

一是任务确定要稳。要充分考虑去产能对产运需总量及结构的影响，尤其是去产能后煤炭供应从哪里来、运力如何保障、在建煤矿能否衔接。各省(区、市)与地市衔接任务时要本着实事求是的态度，在确保完成“十三五”去产能任务的基础上，合理安排2017年去产能任务和推进节奏。

二是工作推进要稳。既要保质保量完成全年目标任务，又要统筹处理好产能退出与职工安置、资产处置、债权债务处置等关系，要始终将职工安置摆在首要位置，坚决守住金融风险、社会民生等底线，确保经济社会稳定。

三是煤炭供应要稳。去产能的目的是优化供给结构，不能单纯为了去产能而去产能。地方政府要以保障煤炭稳定供应为前提，认真履行保障区域煤炭供应的主体责任，超前谋划产能退出后的产运需衔接，有效防范和抑制可能出现的价格异常波动。

(二)更加严格按照标准去产能

市场化法治化去产能要求我们既要充分遵循市场规律，尊重企业意愿，不搞“一刀切”、“推平头”，又要更加严格明确去产能标准，精准施策、定向发力，确保绝对落后产能坚决退出，相对落后产能加快退出，过剩产能引导退出，为先进产能腾出市场和发展空间。理解2017年去产能标准，主要是把握好四个“加快”。

一是加快退出长期停工停产的“僵尸企业”。习近平总书记在中央财经领导小组第15次会议上指出，深入推进去产能，要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子。今年2月，国家发改委等11个部门联合印发了《煤炭行业处置“僵尸企业”工作方案》，对加快处置“僵尸企业”提出了明确要求。从调研情况看，有的地区对处置“僵尸企业”存在顾虑，总觉得这些煤矿是烫手山芋，希望在市场倒逼下由企业自生自灭，结果是部分煤矿应退未退。目前停产煤矿产能1.5亿吨以上。这些煤矿占用社会资源，增加市场压力，构成安全生产潜在风险，加快退出有利于煤炭产业长期健康发展。要按照依法淘汰一批、引导退出一批、关停出清一批、兼并重组一批的原则，抓紧开展全面排查、分类处置工作，严控复工复产、严格退出验收，力争用三年时间完成“僵尸企业”出清重组工作目标。

二是加快退出安全保障程度低、风险大的煤矿。安全生产是底线、是红线，事关职工生命安全，事关企业生死存亡。去年年底发生的几起煤矿事故再次警示我们，不安全的产能是不折不扣的落后产能，去产能首先要去不安全的产能。2017年去产能实施方案明确要求，产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能15万吨/年及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿，要在事故发生当年内淘汰。对于不能保障安全生产的煤矿，我们的态度是一贯而明确的，必须坚决关闭退出。

三是加快退出违法违规和不达标的煤矿。经过前一阶段治理，违法违规建设生产得到有效遏制，但成果仍需进一步巩固。2017年将继续深入开展煤炭联合执法专项行动，更加严格执行标准，更加严格打击违法违规，更加严格信用约束，对违法违规生产建设行为，发现一起、查处一起，持续保持高压态势;抓住几个负面典型，及时曝光、严肃问责，达到强化警示作用。对达不到安全、环保、质量、技术等强制性国家标准，逾期不整改或整改不到位的煤矿，原则上纳入2017年去产能范围。拒不执行停产整顿指令仍组织生产的煤矿，超层越界生产或建设拒不退回的煤矿，纳入当年去产能范围。各地要按照上述要求加强自查和专项执法，及时发现问题，敢于暴露问题，有效解决问题，共同营造煤炭企业公平竞争的良好秩序。

四是加快淘汰落后产能煤矿。截至2016年底，全国30万吨以下(不含30万吨)煤矿仍有近3000处，产能不到3亿吨，相当一部分处于停产半停产状态。随着先进产能加快发展，这些规模小、安全保障程度低的煤矿逐步退出是大势所趋。在国发〔2016〕7号文件确定的引导退出煤矿标准基础上，2017年煤炭去产能实施方案针对不同地区实际，提出了限期退出的新要求。晋陕蒙宁30万吨/年以下、冀辽吉黑苏皖鲁豫甘青新15万吨/年以下、其他地区9万吨/年及以下规模的煤矿，要纳入2017年或2018年去产能范围限期退出，涉及保障居民用煤及其他特殊需求的煤矿可根据替代资源接续情况有序纳入去产能范围。同时，针对部分地区反映的实际困难，对确需保留的煤矿也设置了“接受兼并重组后保留、存去挂钩减量淘汰、作为应急储备产能暂时保留”三种途径。

今年2月初，部际联席会议办公室已对排查梳理工作作了安排。全面摸清30万吨以下煤矿生产在建、停产停建实际情况，逐矿提出“十三五”期间退出或保留处置方案，是当前煤炭去产能的重点工作，请各地务必抓好落实。下一步，部际联席会议办公室将对不及时上报排查梳理结果或排查梳理工作不认真、排查结果敷衍草率的地区进行约谈，必要时予以通报。

此外，在做好四个“加快”的同时，要继续按照国发〔2016〕7号文件要求，引导安全、质量、环保、技术、信用、社会责任等方面水平较低、综合竞争力较弱的煤矿有序退出。

(三)有序实施建设煤矿减量置换、增减挂钩

根据国发〔2016〕7号文件关于确需新建煤矿一律减量置换、在建煤矿项目按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩的要求，2016年下半年以来，国家发改委、国家能源局会同有关部门先后印发了一系列文件，确定了建设煤矿减量置换、增减挂钩的政策标准。这些政策考虑了老矿区生产接续、人员转移安置等客观需要，得到了煤炭企业的积极响应。一些地方和企业根据自身实际，抓紧制订上报实施减量置换、增减挂钩方案。截至目前，已审核确认36处未核准煤矿的减量置换方案，建设规模1.9亿吨/年，对应退出减少产能2.7亿吨/年;审核确认40处已核准在建煤矿的增减挂钩方案，建设规模2.5亿吨/年，对应退出减少产能0.6亿吨/年。

2017年要继续用好减量置换、增减挂钩等政策。已审核确认方案的煤矿要抓紧办理用地、采矿、环评、安全等相关手续，推动项目加快建设。请有关部门积极指导项目单位办理相关手续，给予大力支持，促进先进产能尽快释放。与此同时，国家发改委、国家能源局正在研究完善产能置换政策，鼓励更多实施不同省(区、市)之间、不同企业之间的产能置换，进一步发挥产能置换对煤炭产业结构调整、布局优化的重要作用。

(四)坚决保障煤炭稳定供应

保障煤炭稳定供应，促进煤价运行在合理区间，符合煤炭及下游相关行业的共同利益和长远利益。近一时期，煤炭市场价格出现了阶段性上涨的苗头。秦皇岛港5500大卡动力煤市场价达到636元/吨，远高于去年全年460元/吨的平均水平。分析原因，从需求看，主要是今年以来用电需求较快增长，水电来水较差，促使煤电多发。从供给看，主要是部分春节放假煤矿节后复产开工不足、地方强化煤矿安全生产检查，一大批煤矿停工停产，煤炭产量略有下降。

针对当前煤炭市场情况，有关部门正在研究采取针对性的政策措施。一是加快符合安全生产条件煤矿的复工复产，加快符合安全生产条件煤矿的火工品供应，加快在建项目的投产达产进度，持续增加有效供给。二是进一步提升可再生能源消纳能力，多发清洁能源，加快发展煤炭替代。三是支持各地和中央企业在实施节奏上，先退出停工停产煤矿，再根据地方供需实际有序退出在产煤矿。各地要认真分析可能出现的区域性、时段性煤炭供应紧张风险，按照以上思路研究制定本地区工作预案，把保障煤炭稳定供应工作做早、做细、做实。

从长期看，保障煤炭稳定供应还要同步推进中长期合同、煤炭最低与最高库存等制度建设，通过调动市场主体的积极性，实现煤炭供需动态平衡。减量化生产制度对于防止煤炭市场大幅波动、避免行业经济效益断崖式下降具有重要作用，也形成了一定的工作经验。目前动力煤市场价仍处于绿色区域以上，不具备实施减量化生产的条件。如煤价下跌至绿色区域以下，国家有关部门将及时根据市场供需情况，制定实施分区域、分类别的减量化生产措施。

(五)大力推进兼并重组转型升级

化解过剩产能既要立足当前，又要着眼长远，将去产能与兼并重组、转型升级、优化布局等统筹考虑、同步推进，不断提升产业的整体素质和核心竞争力。近期要重点抓好以下工作。

一是鼓励建设大企业大集团。加快出台促进煤炭行业兼并重组转型升级的指导意见，鼓励优势企业按照市场化原则加大兼并重组力度。力争到2020年底，全国形成10个左右亿吨级特大型煤炭企业集团。

二是分区域加快推进兼并重组。对晋陕蒙宁等4个地区30万吨/年(含30万吨/年)至60万吨/年(不含60万吨/年)煤矿，冀辽吉黑苏皖鲁豫甘青新等11个地区15万吨/年(含15万吨/年)至30万吨/年(不含30万吨/年)煤矿，在两年内实施兼并重组;到期仍未实施重组的，省级人民政府根据发展需要有序引导纳入去产能规划。各地30万吨/年(不含30万吨/年)以下煤矿，除已纳入技术改造专项规划的，原则上不再实施新增产能的技术改造。

三是加强跨地区去产能协作。鼓励企业之间通过职工安置、资金支持、股权置换、资源互保等方式，实施产能置换、减量重组、去产能协作，引导产能向资源条件好、竞争能力强的地区和企业集中，引导大型煤炭基地以外的煤矿关闭退出，优化煤炭开发布局。

煤炭去产能工作中必须始终牢记安全生产大于天，要抓紧补齐安全欠账、加大安全投入、强化安全管理，将去产能与提高安全生产水平有效融合。要安置好去产能煤矿涉及职工，用好中央、地方及企业等不同渠道的专项资金，确保分流职工就业有出路、生活有保障。有关部门的领导还要对这些工作发表重要意见，请大家认真领会落实。

今年的煤炭去产能工作目标已经明确，方案已经细化，接下来需要我们一步一个脚印抓好落实。