电改艰巨任务：应尽快启动电力行业的“供给侧改革”

在2002年我国启动首次的电力体制改革之后，2015年中央又发出《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（简称电改9号文）文，再次启动了我国新一轮的电力体制改革。随后出台的一系列配套文件，更是把我们新一轮的电力体制改革推向了高潮。近两年来，电改试点省份以及全国各地根据电改9号文的要求，不断地探索、实践，取得了各种各样的成功经验和改革成果。媒体上具体介绍电力体制改革经验的文章很多，所以，有关这方面内容，笔者就不在此赘述了。本文将着重从宏观层面，探讨当前电力体制改革中所面临的一些问题，以及对我国电力行业可持续发展和能源革命都极为重要的供给侧改革。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年第1期

(来源：能源研究俱乐部 ID： nyqbyj 作者：张博庭)

从电力能源的特点看电力市场化改革

电力能源对整个社会的生产和生活的极端重要性，以及电力商品不可储存的实时性特点，是众所周知的。除此之外，我们目前的电力能源主要来自化石能源，但地球上的化石能源极其有限，不可能支撑人类社会的可持续性。尤其是近年来，由于过量地使用化石能源所造成的环境污染和温室气体排放，已经对整个人类的生存和发展，构成了巨大威胁。因此，能源结构的调整、转型，也是我们能源电力行业必须要完成的任务。

对此，早已经有学者总结出，能源电力存在着一种“不可能三角形”。具体表述为：保障电力安全、改善电力结构与电力经济效益这三点之间，构成了相互矛盾的三角形关系。也就是说，我们在安全、结构和效益这三个方面，不可能同时达到最优，而必须要在这三个方面进行适当的取舍。

通过对实际的观察，笔者还是非常认同这一种说法的。除此之外，笔者还认为，在电力安全、结构调整和经济效益这三个角中，由于电力在社会生产生活中的重要性，一般来说安全肯定应该是第一位的，至于结构和效益的顺序，则是可以根据不同国家的不同情况变化的。

具体到我国，在过去我国经济高速发展的时期，我们为了电力安全（保障供应）曾经不得不大力发展煤电（暂时忽略了结构）。与此同时，为了保护环境和缓解国际的减排压力，我们又不惜实施了可再生能源法，牺牲了很大一部分效益，来改善我们的能源结构。显然，我国电力能源政策三角形的顺序曾经是安全、结构、效益。

即使是在中央的电改9号文中，电力不可能三角形的关系也有体现。如文件所阐述的电改基本原则中。除了有“坚持市场化改革。区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧开展有效竞争，培育独立的市场主体，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局，形成适应市场要求的电价机制，激发企业内在活力，使市场在资源配置中起决定性作用”（经济效益）的要求之外。也还有“坚持保障民生”（保障安全）和“坚持节能减排”（结构调整）方面的具体要求。可见，电改9号文件，实际上也并不否认电力行业存在“不可能三角形”的特殊性。

不过，具体到我们如何准确地理解9号文件，大家可能就会有分歧了。有人可能以为，既然是专门推进市场化改革的文件，是不是就要把电力的经济效益放在第一位呢？而笔者并不这样认为。因为，文件中的电改原则已经非常明确地强调了电力安全和结构问题的重要性。

不可否认，最近以来我国经济进入了新常态，电力安全保障的尖锐矛盾陡然缓解。此时，我们确实具备了引入市场机制、提高电力经济效益的机遇。然而，对于当前的电力市场化改革，笔者却始终认为，即使我国电力安全（保障）已经不成问题，我们电力结构的优化，也应该要优于电力的经济效益。如果在政策问题上，我们出现了变化，那么近十年来，我们花在可再生能源上的补贴，岂不是会付之东流？

不可否认，目前我国可再生能源的市场竞争力，确实还远不如传统能源。因此，我国电力市场化的改革，必须要有保证能源结构不至于因市场化改革而进一步恶化的具体措施。

有利于能源结构优化调整的市场化改革

众所周知，市场化的改革，主要是依靠价值规律起作用。所以，一般来说，市场化改革最直接有效的作用应该在于三角形中的经济效益方面。因此，在电力市场化的改革中，如何能让能源结构的调整不至于因为追求经济效益而恶化，是一个必须要解决的问题。

目前，我国的非水可再生能源的生产成本，还远高于常规能源。我国的老水电站，虽然有着巨大的成本优势，但是绝大多数新建的水电站，由于移民费用的快速持续上升，已经失去了竞争力。笔者认为，这是由我国水电开发政策造成的矛盾。由于我国的地形特点，水能资源特别丰富。因此，我国水电的市场化改革设计，把很多本应属于社会公益的水利工程的成本，也都加在水电项目上。这样做的结果就是，我国水电市场化改革之后龙头水电的开发建设，出现了较大的困难。

三峡和虎跳峡（目前的龙盘）水电站的投资效益比，差距巨大。但是由于三峡采用了国家建水库（利用三峡基金）、企业开发电站的方式，三峡的开发取得了巨大的成功。然而，另一个投资效益比三峡高得多的虎跳峡电站，却至今难以被开发。其原因主要在于，一个与三峡水库相近的巨大调节水库，是由企业投资，而不是由国家建设，这必然会产生一系列难以解决的困难。尽管这两个水库的水资源调控能力大体相当，而虎跳峡的移民人数还不到三峡的十分之一，但曾在十几年前就被列入“十五”规划，本应该最先开发的金沙江龙头电站虎跳峡，却因为电力市场化的改革，被搁置到了现在。目前，在水电市场化改革的带动下，金沙江上的各梯级电站几乎都已经开发完毕，但是，这个最重要的、最应该先开发的龙头电站，却不知道到底还能不能建。

国际社会的经验证明，具有巨大调节作用的大水库建设，必须要靠国家的力量。我国的三峡、小浪底等水利枢纽的成功建设，都是由国家来开发的。只不过因为我国的虎跳峡、龙摊等水电项目的经济效益实在是太好了，好得让政府部门认为，其经济效益完全可以使水电开发企业承担起水利枢纽的大水库建设成本。然而，大水库的建设却不像一座水电站，水库的移民问题是要和地方经济的发展紧密相关的。因此，我国市场化改革后的水电项目开发，几乎都在不同程度上担负着地方经济发展的成本（移民）。因此，导致我国水电建设的开发成本，必然要随着社会的发展而急剧上升。在全世界很多地方和我国以前普遍存在的那种水电建设的低成本优势，现在我国已经完全见不到了。这就使得我们目前唯一一个本应具有市场竞争力的可再生能源——水电，也在我国失去了市场的竞争力。

我们不妨设想一下，不管是国外美国的胡佛，还是国内的新安江、龙羊峡等水电站，按今天的移民成本计算，如果让某个企业去开发，哪一个还有开发建设的可能？这说明了什么？恐怕不是说胡佛、新安江等都不应该建吧，是不是说明我国水电的市场化开发政策出现了纰漏？大水库的作用，绝不仅仅是发电，完全由水电开发企业承担大水库的建设成本，我们是不是给水电开发企业，加上了太多的社会公益负担？人为地降低了具有大型水库的水电开发企业的市场竞争力。

笔者认为，在可再生普遍缺乏市场竞争力的现实条件下，如何有利于能源结构的优化，是目前我国电力体制改革中亟待解决的一个问题。在这个问题没有解决之前，我国的电力市场化改革不可能走得很快。因为，在我们的能源安全、结构和效益三角形中，我们不可能把效益放在第一位。目前，我们的电力体制改革措施中，非常明确地要求保留了一部分社会公益的用电，不参与市场的竞争。其实，这就是我们必须要把电力安全放在首位的保障。但是，对于如何保障能源结构的优化，也要优于经济效益的问题，却没有任何可操作的手段。虽然，9号文件的配套文件中，也有某些可再生能源要优先入网的规定，但这些规定并不同于“公益性用电不参与市场竞争”那样实际可操作。总之，既然我们要想用市场化的手段配置资源，那么，这种优先入网的规定，就必须能转化成市场能听懂的“语言”（价格）。

如何能通过市场化的竞争提高效益的同时，也促进和保证我国能源结构的优化？在这方面，其实国外早就有成功的经验。例如，上个世纪末的发达国家为了执行《京都议定书》，已经发明了碳税和碳交易等制度，通过市场手段来促进各国能源结构的调整。当前，如何用市场化手段保证我国能源结构的优化，也是当前电力体制改革一个迈不过去的门卡。

我国对外承诺，要在2017年启动全国性的碳交易市场。这个碳交易市场是干什么用的？笔者认为，它决不应该像以前那样，仅仅是让一些企业和个人表演“环保秀”献爱心的舞台，而应该是我国能源结构调整市场化进程的重要组成部分。根据国外经验，对化石能源征收碳税，或者制定碳指标、实施碳排放交易等制度，都是用市场手段解决能源结构调整问题的成功经验。从这一点上看，笔者认为，我国的电力市场化体制改革能否真正成功，在很大程度上将取决于我们能否按时兑现“启动全国性的碳排放交易市场”的国际承诺。

保障优胜劣汰的市场化改革

一般来说，市场化之所以能够优化配置资源，主要是依靠价值规律的经济杠杆，实施优胜劣汰的竞争，让落后的企业淘汰出局。可是我国目前的电力行业，除了部分小水电之外，几乎都是国有企业，我们目前的各种政策和社会稳定的要求，基本上是不容许国企破产的。因此，这样的劣不能汰的“伪市场化竞争”，最后就变成了一场稀里糊涂的大锅饭。优、劣，好、坏不分，大家同生死，共患难。例如，据了解按照水火发电权交易原则，云南省电力市场化的改革，使得2017年澜沧江水电站全年的平均上网电价只有0.11元，已经不足原来政府核定电价的1/3。目前，这种所谓的市场化竞争，让我国具有非常优质资产的水电公司，必须要先和最劣质煤电厂利益均摊，然后再由政府来决定，让谁生、让谁死？这样的市场化竞争，还能起到优化配置资源的作用吗？

平心而论，我国为什么会出现大规模的弃水、弃风、弃光？主要是在产能严重过剩的情况下，一些地方政府，先要保护好属于自己的煤电企业，才肯考虑是否接受外来的可再生能源的一种必然结果。

因此，我国当前的电力市场化改革，难度确实非常大。市场竞争虽然可以通过价格杠杆，优化调整各种企业经济体的资源配置，但是却很难去调整政府部门之间的权益。当参与市场竞争的企业都是不同政府部门的利益代表，那么这种市场化的竞争，结果到底会怎样？我们就不得而知了。

中央似乎也早就预见到了电力体制市场化改革中的这一问题，及时地提出了国企进行混合制改造的要求。然而，在混合制改造完成之前，我们的所谓市场化改革，恐怕还只能是表面上的市场竞争，实际上的政府权利博弈。总之，在没有建立有效的优胜劣汰机制之前，笔者并不大看好目前所谓的电力市场化改革。

电力体制的“供给侧改革”已迫在眉睫

市场经济中，需求与供给是一对最基本的矛盾。在市场经济中起主导作用的价值规律，其实也是要通过调整供需矛盾来起作用。笔者认为，我国的所谓市场化改革，主要是指从我们原来的计划经济为主向更多地依靠市场化手段配置资源的转变。然而，市场经济也不是没有瑕疵、弊端的。一般来说，市场经济利用价值规律让生产力不断地实现扩大再生产总是好事。但当无限扩大再生产到了一定的程度，一定会产生资源以及市场与生产力不匹配的矛盾。这就有点像我们以往分析资本主义的经济规律，一定会产生周期性的经济危机。

客观地看，社会主义的市场经济也是市场经济，同样也不可避免地产生周期性的供需矛盾“危机”。这种危机的表现通常是，市场需求不足，产能相对过剩，无法继续维持新的扩大再生产。应对这种市场经济产生的周期性危机，以往我们更多的是强调“需求侧”管理。具体就是利用消费、投资、出口三驾马车的“需求侧”要素，来扩大市场需求，拉动经济维系新的扩大再生产。这种办法虽然经常可以奏效，但资源、市场毕竟都不可能是无限的，所以不可能一直用下去。例如，前两年我国的煤炭和钢铁行业，就爆发了极其严重的产能过剩，最后造成全行业的大幅度亏损。这些现实已经明显告诉我们，光靠从需求侧解决供需矛盾，总有一天会让矛盾总爆发。

笔者认为，最近我们国家积极倡导的“供给侧改革”，是我国用煤炭、钢铁行业遭受的惨痛代价换来的宝贵经验。煤炭、钢铁行业还不算是直接关系国计民生的重要领域，即使遭遇了置于死地而后生，我们似乎也还能承受。但是，有些行业、像房地产和电力，很难想象，一旦它们要置于死地而后生，社会代价将会有多大。

去年的中央经济工作会议上，中央明确提出“房子是用来住的，不是用来炒（投资）的”。这释放了一个重要的信号。它告诉我们，国家解决房地产业的矛盾，不会再简单靠需求侧的投资拉动，而是要靠“供给侧改革”解决问题。

所谓“供给侧改革”就是从供给、生产端入手，通过调整生产力，提升竞争力促进新的经济发展。具体而言，就是以去产能、去杠杆、去库存、调结构、降成本、补短板等措施，淘汰落后产能，来实现新的市场供需平衡。

对于电力行业，尽管目前中央没有明确表态，但局势已经很明确。如果我们继续靠加大“投资”来解救当前的行业发展困境，其结果很可能会重蹈煤炭、钢铁业的覆辙。因此，我国的电力行业，迫切需要开展一场以去产能、去杠杆、去库存、调结构、降成本等措施为目标的“供给侧改革”。也就是说，我国当前的电力体制改革，最重要的应该是“供给侧改革”。

当然，电力行业也有一些自己的特点。例如，电力产品的产销是实时的，不可能存在所谓产品库存的过剩。因此，电力行业的去产能，同时也就是去库存。电力行业的另一个特点是，结构非常复杂。例如，可再生能源发电与火电厂发电，有着本质的区别。由于可再生能源发电不需要任何燃料，所以可再生能源发电能力的过剩，其实就是电力能源的过剩。这与燃煤电厂建多了的纯粹的发电产能过剩，有着本质区别。

众所周知，不管是我们国家还是整个人类社会，当前可持续发展的最大难题之一，就是缺乏支撑可持续的能源，来保障我们的能源安全。所以，尽管当前电力行业的产能存在着严重过剩，但我们并不存在任何能源的过剩。具体来说，我们当前的所谓电力产能过剩，绝对不应包括可再生能源发电能力。理论上说，在我们彻底摆脱利用化石能源发电之前，可再生能源的发电就不可能存在真正意义的过剩。因此，我们当前所谓电力产能的过剩，其实只是火电厂发电能力的过剩，而不是可再生能源发电能力的过剩和电力能源的过剩。

这样一来，我们电力行业供给侧改革中的“去产能、去库存和调结构”的目标，就有机统一起来了，结论就是在关闭多余的火电厂（去产能）的同时，加大可再生能源发电的开发建设力度（调结构）。

客观地说，去产能这项工作确实难度非常大。我们国家虽然已经成功地关闭了一批过剩的煤矿、钢铁厂，但那毕竟是在全行业置于死地后的情况下不得已的结果。对于电力行业，我们能不能在还没有出现置于死地的局面，就主动实现去产能，走出困境，是衡量我们的电力体制供给侧改革是否成功的一个重要标志。

结语

总之，目前我国供给侧的电力体制改革任务十分紧迫、艰巨。由产能过剩导致的火电机组运行小时正在不断创新低，同时我国的弃水、弃风、弃光问题也已经愈演愈烈，非常需要有关部门在电力行业全面危机到来之前，就下决心开启去产能、调结构的需求侧改革，并制定出相关的配套措施。具体来说，本文第二节提出的保证能源结构优化的市场化改革，和第三节阐述的能够体现优胜劣汰的市场化改革问题，都是一些在供给侧改革中用市场化手段配置资源的具体方式。

最后，笔者要强调的是，我们一定要认识到：市场化是改革的手段，而绝不应该是改革的目的。我们电力市场化改革的目的，应该是：（1）保障电力能源安全；（2）优化电力能源结构；（3）提高电力行业的效益（不可能三角形的三个方面）。欲达此目的，我们目前几乎没有比尽快启动电力行业的“供给侧改革”更好的路可走。相反，如果我们把市场化当成改革的目标，不积极想办法解决电力“去产能、调结构”的根本性矛盾，而以为只要建立了成千上万个售电公司鼓励低卖高买，就能摆脱整个电力行业的困境，绝对是幼稚可笑的幻想。