全国碳排放交易体系建设的关键要素和进展

面对全球气候变化这一人类面临的非传统安全威胁，党的十九大报告提出，我国要引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。减排温室气体是应对气候变化的核心，我国已经向国际社会宣布了到2030年的二氧化碳排放控制目标，彰显了作为一个负责任大国的国际担当。

全国碳排放交易体系(以下简称“全国体系”)建设是在温室气体减排领域践行“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”这一重大理论的重要实践，是建设生态文明的重要措施。刚刚启动的全国体系是根据党中央、国务院的统一部署，在这一领域取得的重大进展，履行了我国对国际社会的庄严承诺，也将有效促进高排放领域企业碳生产效率的提高。

一、碳排放交易体系建设是一项复杂的系统工程

碳排放交易体系是控制温室气体排放的市场政策工具，被纳入体系的企业需要为其温室气体排放提交排放许可(称为排放配额)，体系通过设定总的排放配额数量，为纳入体系的企业设立总的排放上限，设定体系的政策目标。而排放配额既可以通过免费或有偿的方式从主管部门获得，也可以从市场上购买。因为排放配额可以在市场上进行交易，具有经济价值，因此体系对因采取了减排行动而有配额剩余的企业有经济激励作用，也对因排放较大需要购买配额的企业有约束作用。

碳排放交易体系的建设和运行，涉及法律基础、数据的监测报告与核查、配额分配方法等多个核心要素，需要有效设计各个核心要素，以实现通过为碳排放资源定价从而促进企业温室气体减排的政策目的。

碳排放交易体系设计中，首先需要明确体系的覆盖范围，包括管制的温室气体的种类、管制的经济部门、纳入企业的排放量门槛等。覆盖范围的确定直接影响纳入体系企业的数量及相应的总温室气体排放量、不同企业减排潜力和成本的差异性以及主管部门的监管成本等。理论上而言，体系覆盖范围越大，不同企业之间减排成本的差异越大，从而通过配额交易可以节约的社会总减排成本越大。但在实践中，为了降低监管成本和难度，提高监管资源的利用效率，一般体系设计中均根据所在区域的温室气体排放特点等，主要纳入高排放行业中的重点排放企业，而不纳入排放量较小的企业。

体系覆盖范围确定后，需要设定体系的温室气体排放总量上限，并在所设定的上限范围内，根据一定原则为纳入企业分配排放配额。为促进体系的实施，给纳入体系企业一定的适应新政策的时间，所有体系在运行初期均主要采用免费方式向企业分配排放配额，同时也以拍卖方式分配少量配额，以调节市场及提高市场交易的活跃度。

向纳入企业分配配额以及确定其配额提交义务，都需要企业温室气体排放等方面的数据，因此碳排放交易体系均设置严格的数据监测、报告与核查规则，要求企业按照一定的技术规范监测和报告数据，且所报告数据必须经过具有资质的独立第三方机构的核查，以确保数据质量。

确保纳入企业根据要求报送其排放量，并按时足额提交排放配额是实现碳排放交易体系排放总量目标的基础，所有体系中均设立严格的奖惩措施，以督促企业完成其数据报送和配额提交等义务。有效的奖惩措施对于保证体系规定的权威性至关重要。

为保证碳排放交易体系的顺利和有效运行，需要对体系中各参与方的行为进行规范，涉及各级主管部门、纳入企业、第三方核查机构、交易平台、技术服务机构等，因此需要为体系的设计和运行设立强有力的法律基础。

二、全国体系建设取得重大进展

国家发展改革委作为国务院碳交易主管部门，在过去几年中积极规划与推动全国体系建设和运行的各项工作，为全国体系的按时高质量启动奠定了坚实基础。

2011年，国家发展改革委批准在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳等七个省市进行碳排放权交易试点，各试点体系先后于2013年和2014年正式开始运行。经过3~4年的实际运行，各试点在体系的设计和运行方面积累了丰富的经验，并且实际验证比较了各种不同政策设计在我国的适用性。

在深入系统总结国内外主要碳排放交易体系，尤其是试点体系经验教训并广泛征求意见的基础上，国家发展改革委于2014年以国务院部门规章的形式发布了《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了全国体系的管理和组织架构、各关键要素设计的基本思路和框架，为推动全国体系的建设奠定了基本的制度基础。

为规范全国体系下重点排放单位数据的报送工作，国家发展改革委先后发布了针对24个行业所属企业的温室气体排放核算与报告指南，并下发了相关的补充要求，统一了数据核算和报送的强制技术规范。同时，制定下发了针对第三方核查机构的资质要求和核查技术要求，供各地方主管部门在开展企业历史数据报送工作中参考。目前，基于上述统一规范，各地已经完成了全国体系将纳入重点排放单位相关历史数据的报送工作，为全国体系的设计和启动奠定了良好的数据基础。为协助企业和地方的数据报送工作，主管部门成立了专门的技术专家组、设立了专门的技术服务平台，负责对相关工作中的共性问题进行解答。

根据所确定的全国体系覆盖范围和企业历史数据，国家发展改革委提出了关于全国体系配额总量设定以及配额分配方法的原则方案，并已获国务院批准。全国体系下的配额总量设定方法和配额分配方法充分考虑了纳入行业的现状和未来发展趋势，参考了试点中不同方法的优劣，并在选定的省份进行了试算，最大程度保证方法的公平、合理、有效和透明，确保能够起到鼓励先进、鞭策落后的作用。

全国体系的设计中，明确将综合采用多种方式促进体系参与者依规行事，包括行政处罚，向工商、税务、金融等部门通报并公告，暂停开展相关业务，建立“黑名单”，纳入征信体系等。同时，信息的公开和透明也是全国体系设计遵循的原则之一，除了涉及企业商业机密等的信息之外，其它应公开的信息将全部公开。

为促进各市场参与方形成合力共同建设全国体系，各方开展了大量的各种形式和层次的有针对性的能力建设活动，极大提高了相关主管部门、行业、企业、第三方核查机构和技术服务机构等的意识和技术能力，奠定了全国体系运行所需的基本技术和管理能力。

除以上要素外，全国体系的有效运行还需要其它相关配套政策和基础设施的支持，包括准确记录配额持有和流转信息的注册登记系统，为配额交易提供安全、标准化服务的交易平台，对市场交易进行有效监管、对交易风险进行预警和防范的政策等。这些工作目前均按照规划正在有序开展中。

三、在运行中不断完善全国体系，努力引领全球实践

如同国际上主要的碳排放交易体系一样，我国全国体系的设计也不可能一蹴而就、不可能一开始就完美无缺，需要随着实践经验的不断增加、随着国际温室气体减排形势、随着国内温室气体减排目标以及电力体制改革等其它相关领域政策的变化而不断予以修改和完善，我们对此必须有清晰的认识。

就全国体系的法律基础而言，虽然《碳排放权交易管理暂行办法》已经发布，但其作为部门规章本身的效力受到很大限制，无法设立行政许可，例如无法设立第三方核查机构资质和针对违规重点排放单位的经济处罚等，而这些规定对于确保全国体系规定权威性和有效执行至关重要。为解决这一问题，国家发展改革委于2015年向国务院提交了《碳排放权交易管理条例》(送审稿)，以期为全国体系奠定更加坚实的法律基础。全国体系启动后，建议加快国务院条例的制定工作进程，争取条例的尽快出台。

我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，正在推进全面深化改革，多种与全国体系相关的改革措施正在并行推进中，包括能耗总量和强度的双控制度等，这些政策将与全国体系的运行不可避免有着交叉影响，需从更高层增强相关改革措施的系统性、整体性、协同性，建议参考国际经验，以碳排放政策统领相关领域的政策。

在统计数据方面，建议改变现有的企业同时报送多套不同口径数据以及重报送轻核查的现状，建立以全国碳排放交易体系为主要渠道的化石能源消费和温室气体排放数据核算、报告和核查体系，确保数据质量，加强数据共享，为主管部门决策提供坚实数据基础。

越来越多的国家，尤其是发展中国家正在选择从主要依靠行政手段转变到更多依靠市场机制控制温室气体排放，以降低实现减排目标的社会总成本。这些国家中很多和我国国情类似，我国全国体系的设计对其政策设计具有重要参考价值。《巴黎协定》、国际民航组织和国际海运组织也正在就温室气体减排的市场机制设计进行讨论，我国全国体系的设计和运行也将对这些讨论产生影响。我国应稳步完善全国体系的设计，努力打造碳排放体系设计的国际标准，以实际行动积极落实十九大提出的积极参与全球气候治理的要求。

段茂盛 作者系清华大学中国碳市场研究中心教授

原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年12月22日第47期

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