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制度性缓解:在现行体制下我国较依赖DAD选址策略。为了应对这种模式的弊端,地方政府采用了一些如发放宣传册、听证会等公众沟通方式进行缓解,但收效不太明显。相关法定公众参与活动反而引发和加剧邻避活动(如江门龙湾项目)。主要原因在于对于危险邻避设施的公众沟通难度估计不足,提前量不够,沟通的范围也过于局限在小范围居民中间。
经济性补偿:我国当前的经济补偿主要着眼于土地相关的征地补偿,对于因设施的负外部性造成的潜在风险的补偿尚未形成一种系统的评价体系。很多项目倾向于事后补偿,如核保险等措施,较少系统性分析和考虑其他类型的补偿手段。例如因靠近高危险邻避设施引发的地产价值折损,人员心理影响等因素。
特殊性困境:我国核设施除上文所讨论的共性因素外,其自身还面临一些其他行业所没有的困境。首先,公众长期对核技术存在广泛的误解,社会舆论对核设施形成了污名化倾向。一些媒体的错误报道,使公众将核武器与民用核设施混为一谈,夸大核事故后果。
其次,核设施由于选址直到最后建成的审批周期长,部分厂址没有得到行政机构或企业强有力地保护,导致后续邻避问题的发生。
而且,核设施建设可能面临跨行政区域的影响。现行选址建设模式下,项目业主一般只与项目所在地的省市政府进行密切沟通,与受影响区域的省市政府较少进行直接沟通。
亟需改善公众沟通的方式方法
鉴于当前我国邻避问题的现状,建议我国在核设施选址过程中逐步采用如下策略。
一是,加快在市场交易型选址方式与“自愿/参与/伙伴关系”(EDD)方式上的研究,充分吸收国外经验的基础上,逐步开展相关试点积累相关经验。
二是,制定核设施公众沟通的标准化策划方案,如包括沟通的社区范围、社区沟通具体步骤、意见收集方法、意见评估方法等,委托专业机构对设施选址每一阶段得到的公众反馈进行跟踪分析,并提出风险点和对策。
三是,当前各种选址研究专题报告文本普通公众较难以理解,建议将各种选址研究专题报告转化为公众能理解的文本,同时环评及各种选址专题报告逐步全文向公众公开。
四是,行业层面能够统一策划,在国家主流媒体和地方主流媒体投放宣传片、公益广告,各核电集团合作开展去核设施“污名化”运动,引导公众正确认识核电。与各大众媒体保持长期合作沟通,经常性与媒体从业人员沟通,加强对媒体从业人员核相关知识的培育,定期或不定期发布有利于核行业正面宣传的信息。
五是,当前国内开展了公众对于核安全认知度的问卷调查,但从样本年龄分布和地域分布两个维度来看,样本的代表性有限。由于我国幅员辽阔,不同地区人口结构和社会经济因素不同,导致其对核设施及各种政策工具的态度和认识也有一定的差异。因此,建议集合行业的力量,在结合传统调查方式基础上充分运用移动互联网和大数据在内的现代技术手段设计合理的调查方法,在厂址(包括潜在厂址)所在行政区域开展具有广泛代表性的大样本调查,形成全国性数据库并进行全国范围内的比较分析,使企业能够从邻避的角度进行风险评价。
六是,在企业层面,对于意向厂址所在地,组织成立专职沟通小组,挨家挨户地拜访社区居民,讲解兴建核设施的目的和益处,希望附近居民能感受到企业的诚意。鼓励和支持公众对厂址选址和建设过程进行监督。
七是,企业组织专门队伍对潜在厂址区域的公众进行调研,初步评估公众对设施负外部性的关注焦点。根据调查结果策划有针对性和详细的经济补偿方案,并通过与公众或利益相关方进行非正式沟通获得反馈。
八是,行业或企业层面对各备选厂址保护状况进行定期勘查,并出具定期跟踪报告,组织开发公众沟通的评估标准,并推动相关同行评估工作的开展。
(作者单位:环保部核电安全监管司)
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