重磅雄文丨中国电改四十年我们太需要这样清醒的深度思考！-第2页-北极星火力发电网

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电力资源配置机制的制度化

随着上世纪90年代国民经济的发展和经济体制改革的推进，“让电力行业资源配置机制更加制度化”成为日益强烈的需求。

党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”以后，全国经济体制改革目标和基本原则得到系统化和具体化发展，电力体制改革的思路和方案逐步清晰。

当时，一方面，中央所属电力国有经济需要改革；另一方面，集资办电培育的庞大地方电力国有经济也需要改革。改革的重点是政企分开、转变国企经营机制；同时，国有经济布局的战略性调整和国企脱困措施、国资管理体制探索均给国企效率提升创造了空间。这就为国有经济与电力行业的利益一致性奠定了基础。从而彻底消除了传统公有制经济难以适应行业和经济发展要求的制度障碍。

由于电力体制改革相对于经济体制改革的被动性，所以这种制度化安排必然要通过“自上而下”的方式推进。

值得注意，集资办电时期尽管在地方层面上进行了有益的体制探索，但在国企经营机制、政府经济管理职能、财税体制、投融资体制上，地方是无力实现突破的。

因此，集资办电时期“自下而上”的地方性制度创新，仅是电力体制“自上而下”改革的补充。所以可以看到，在1996年国家电力公司成立和1998年中央率先实现政企分开后，地方才逐步实现制度化的政企分开。

地方性制度创新也面临着与宏观调控的协调问题。例如，与集资办电相伴随的多种电价制度，给电价体系、技术路线、环境保护等造成的不利影响成为国家宏观调控的掣肘。

为应对上世纪90年代前中期的高通膨，国家采取了强有力的宏观调控措施才确保了经济的“软着陆”。为此，中央继续强调电力行业是宏观经济调控的基础和手段，突出了计划电量制的重要性，并开始整顿电价秩序。

上世纪90年代末到本世纪初，中国电价制度取消了自集资办电以来的双轨制，实现了定价权的上收，初步形成了“计划电量制加政府定价机制”的（短期）资源配置方式。

这种安排作为一种强激励性的容量机制（稳定投资预期，消除风险），既与电力行业的资本需求相适应，又与国有企业的投资激励相适应，而且国企具备的低资本成本和政治联系，又强化了电力国企的投资竞争优势。而私人和外资企业的成本往往较高，被挤出市场也就不难理解。既能保障投资，又能降低电力成本，构成了电力市场的国企改革红利。接下来需要的就是将这一资源配置机制制度化。

制度化的标志是2002年的“5号文”。需要注意，形式上的相似容易掩盖性质上的差异。尽管“5号文”相比于2015年的“9号文”，“体制”改革特征更明显，但这些政策均围绕国企改革红利进而实现宏观调控职能而制定。

比如，厂网分离虽然与国际电力市场化改革的纵向结构分拆一致，但实质的落脚点是国企的专业化分工。集资办电时期重发轻输导致源网结构失衡（电网的快速增长直到上世纪90年代后期才出现），因此厂网分离便成为一种保障电网投资激励的选择。另一方面，厂网分离本身也不是垄断环节与竞争环节的有效分离，这种结构支撑不起竞争性市场。

此外，尽管有些事后诸葛的味道，但现在看来，“5号文”前后的竞价上网试点无不以失败告终，也是必然。因为竞价上网是协调多元市场主体利益关系的一种尝试，但从性质上讲却是对“计划电量制加政府定价机制”的否定。除了市场结构和规则设计的缺陷外，根本原因还在于市场竞争红利远不及国企改革红利来得巨大和清晰。所以，这里的逻辑不是因竞价试点失败而强化了计划，而是电力行业发展的内在驱动力决定了竞价试点只可能作为一种锦上添花的探索。

换言之，“5号文”的主要内容实际上在上世纪90年代就已基本清晰，其本质是在电力行业内部的一次国资国企改革。

尽管5号文是以“电力体制改革”方案的名义出现，其间也充满了利益当事主体的复杂博弈，但刻意而为或博弈而成的改革方案最终体现的仍是客观经济规律的作用，即围绕释放国企改革红利完成的制度构建。

当然，分析至此，对电力体制的描述仍缺少重要但常被忽略的一环，即国有企业的投资激励不可避免地与电力行业长期的动态平衡产生冲突，原因在于国企投资激励的单向性——市场形势无法产生约束企业投资的经济信号，更无力延伸到国资运营领域。这种冲突在国民经济高速增长期并不突出，但当供求形势变化时，问题便会凸显。这种现象在上世纪90年代中期供求紧张形势得到缓解时就已经表现出来。

以后，政府就开始采取阶段性产能调控政策以维持电力行业的长期动态平衡：上世纪90年代中期，关停小火电；本世纪初，上大压小；近年来以来开始推动煤电去产能。除此之外，这种由政府主导的动态调整机制也是中国电力行业特殊的技术进步机制，因为市场无法实现最优技术组合，所以政府之手填补了这一空白。

总之，短期的资源配置机制和长期的动态调整机制，基本理顺了集资办电以来的国有企业、行业发展与宏观调控，以及中央与地方（其中，地方利益的很大一部分是地方电力国企）间的关系。而这种电力资源配置机制一直维持至今。

“9号文”是传统电力体制的自我完善

受2008年全球金融危机的影响，国内经济形势出现重大变化，尽管期间政府通过强刺激政策一度缓解了增长压力，但随着刺激作用的消退和全球经济形势的变化，国内供给侧结构性问题及深层体制问题凸显。所以党的十八大以来开始推进全面深化改革，党中央也提出了“能源革命”的战略。

经济形势的变化使得长期以投资为导向的电力体制也需要适应国民经济增速换档的现实，作为国民经济基础的电力行业在宏观调控中作用聚焦在为实体经济降低用能成本上。

在这种背景下，电力体制改革面临着艰难的权衡：一方面，传统电力体制对行业和国民经济发展的贡献，这是主要方面；另一方面，其弊端也在逐步显现，这是次要方面。这种权衡虽然增加了体制改革方案的难度，但却决定了“9号文”的改革成为传统电力体制的一种自我完善。具体表现在以下几个方面：

第一，再次推动权力下放，下放权力包括投资审批、计划电量放开、市场设计与建设（内含定价）、增量配网和售电市场等，力度远较集资办电时期更大。

第二，通过放开计划电量制、推动市场化交易实现降价，其作用机制在于使电量配置向长期平均成本更低的电厂和机组集中，从而降低交易电价。

第三，通过独立输配电价理顺电价传导机制，并压低输配成本，其作用机制在于压缩与电网无关的成本，一定程度上强化成本约束。

第四，推动去产能，压缩中小机组规模，提高规模经济性，降低长期平均成本。

第五，通过中央和地方的电力国有资产重组，压缩无效资产，降低杠杆率；实现纵向与横向经济性，降低长期平均成本。

这些改革政策按性质大致分为四类：第一，放权的改革思路；第二，传统资源配置机制的调整；第三，传统资源配置机制的持续作用；第四，与电改平行的国资国企改革。这四类政策共同服务于经济发展的转型，但是彼此之间缺乏体制层面的联系。

虽然本文无法展开分析这些政策的性质、作用及效果，但仍需指出，它们与成功电力市场改革的基本规律仍有差距。

成功电力市场改革需要形成“从市场价格，到企业投资，到市场规模，到供求关系”的内生循环反馈机制。传统的资源配置机制在四个环节上都是由政府之手外生干预的，从而短长期均衡都是政府维系的，然而由于缺乏内生平衡能力，当经济形势变化时，政府的政策必然捉襟见肘。

比如，当中央层面无力调整时，放权成为自然而然的选择，这是中国经济体制和国家治理基本逻辑在电力行业中的又一次作用；当只依靠产业的动态平衡调整机制无法维持投资与行业平衡时，电力国资国企就需要主动做出调整。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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