国企改革大趋势：行政型治理向经济型治理转型 -北极星火力发电网

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党的十九大为国有资本做强做优做大、培育具有全球竞争力的世界一流企业等指明了方向，展现了美好而广阔的前景。

（来源：国资报告）

在贯彻落实十九大精神的开局之年，回顾总结国企改革40年的发展历程和经验，认识国企改革的逻辑，理清思路，对于进一步深化国有企业改革等具有重要的现实意义。

国企改革的前期探索

在改革开放之前的30年里，我国通过对工商业的社会主义改造和兴办新型工厂，形成了与社会主义计划经济体制相配套的国营企业体系。这时候实行的是单一全民所有制和高度集中的计划经济体制，人、财、物和产、供、销都由政府直接管理。

这样做的结果，一方面无法有效地配置资源，另一方面也使劳动者丧失了必要的积极性，国有资源浪费严重，企业没有活力，生产效率低下。当时对此通俗的说法是企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。

扩大企业自主权。1978年12月，党的十一届三中全会做出实行改革开放的重大战略决策。国有企业改革先是实行扩大企业自主权、利润分成、放权让利等经济责任制的措施。经济责任制是在国家计划指导下，以提高经济效益为目的，将企业责任权力紧密联系在一起的生产经营管理制度，也就是说，承认企业拥有部分决策权，政府向企业下放权力，同时改变传统企业全部利润上交的做法，让企业可以在利润中保留一部分财务支配权之后，相应的就应该有明确的责任。

实行利改税和利税分流。1983和1984年政府分两步进行了以利于改善税收为中心内容的工商税制改革，所谓利改税，就是把国营企业过去全额上交利润改变为按国家规定的税种及税率缴纳税金，税后利润完全归企业支配的制度变革，政府通过利改税改革，逐步把国有国营企业的分配关系通过税收形式固定下来。经济责任制是最早以合同管理的形式确立政府和企业之间经济关系的尝试。

厂长(经理)负责制。1984年10月，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》明确提出要实行厂长(经理)负责制。1988年召开的七届人大一次会议上，通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，对厂长(经理)负责制作了更加明确的法律规定，这部至今还影响着未经改制的国有独资企业的法律，相当大地强化了厂长(经理)的权利和责任。法律规定：企业实行厂长(经理)负责制，厂长是企业的法定代表人。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统，厂长在企业中处于中心地位，对企业负全面责任。这部法律也对党委和职工的民主管理作了原则规定：中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。企业通过职工代表大会和其他形式实行民主管理。企业工会代表维护职工利益，依法独立自主地开展工作。企业工会组织职工参加民主管理和民主监督。

承包经营责任制。国有企业承包经营责任制改革，是借鉴农村家庭联产承包责任制改革的成功经验试行的改革措施。国有企业实行承包制改革，通过承包合同把企业的经营责任落实到企业的法定代表人，这在逻辑上是没问题的，也有助于落实国有企业所有权与经营权相分离。但是，承包制当时忽视了三个问题：一、发包人是政府官员，在签订承包合同的时候处于信息弱势一方，更直白的说，政府官员并没有签出好的承包合同的能力;二、不同于农村的土地，企业在经营上有更大的复杂性，经营过程也更难以观察，而在承包制设计的时候，并没有考虑与经营活动过程相关的监督机制设计;三、企业无法解决“负盈又负亏”的问题。还有企业存在的短期行为、体制机制方面的问题，就更加难以解决。因此，承包制的缺陷还是相当大的，更不是一包就灵。

确立市场化改革方向

党的十四屆三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求建立社会主义市场经济体制。这其实就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

国有企业重组与调整。从1995年开始，国务院在全国工业企业中选择了100户进行建立现代企业制度试点，各省市政府也结合自己的情况，先后选择了2500户企业进行类似的试点，1996年国家确定了1000家重点企业，并对这些企业的现代企业制度建设和行业发展进行规划。从此之后，在中共中央和国务院的文件中，不再泛泛强调全体国有企业的数量概念，而是强调国有大中型企业对于国民经济的控制力概念，强调在20世纪末要使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体和市场竞争主体。1999年，国务院加快现代企业制度建设，进行改制的企业范围进一步缩减到520家。对于数量众多的国有中小型企业的改革主要是由地方政府推动，采取股份制改造、承包经营、出售、出租等方式实施的。

从长期的角度看，多数企业的改革过程都是通过各种方法实现产权量化到自然人(或自然人群体)，从而使企业的管理者和职工具有充分的积极性，企业由此彻底摆脱政企不分时代的种种弊端。不少国有企业的民营化过程本质上都是通过两步走得以实现的：第一步是经营者和员工(或以持股会等集体的名义)买断企业的资产;第二步，通过一定的形式将股权向管理层(或主要控制人)集中。当然，在这个过程中，出现了不少有失公平和腐败现象，比如在其资产的转让定价中，在购买交易的细节安排上，都有很多并不完全合理合法的地方。

“三改一加强”。中共十五大和十五届一中全会明确提出：自1998年起，用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理(简称“三改一加强”)，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1998年与国有经济的战略性调整相配合，国务院以纺织行业和煤炭行业作为突破口，实行“限产压锭”和“关停并转”等措施，调整行业内部结构。此后，除了债转股改革和下岗分流与再就业工程的推进，政府还采取了其他一些措施帮助国有大中型企业脱困。

到2000年底，国有及国有控股工业实现利润大幅度增长，实现利润达到2300亿，比1999年增长了1.3倍，比1997年增长了1.85倍。国家重点监测的14个行业，到2000年底，轻工、纺织、机械业、冶金、石油化工、建材、烟草、有色金属、电子、黄金、医药、电力等12个行业实现利润都有增加或整体扭亏为盈，煤炭和军工行业净亏损也明显减少。党中央最初确定要三年脱困的6000多家国有企业中，有超过2/3达到了最初确定的目标。

但是，国有企业的亏损面仍然居高不下，甚至还在制造着新的不良资产，国有资产流失的现象也很严重。造成这种状况的原因是国有资产所有者缺位，在于国有资产的出资人体系不健全。同时，政府部门管理中政资不分，条条与块块之间相互挚肘。这样的国有资产管理体制是不适应初步建立现代企业制度的国有企业的。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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