深度 | 张国宝：有人批判中国风电“大跃进” 却不知产业发展的动因

我还故意为难了他们一下，说要找媒体。我说，你们美国人不是主张透明吗？但真的要搞透明了，你就怕了，用中国的成语来讲，就是叶公好龙。他们的理由是，媒体在场可能使这个问题更加难解决，只会不断炒作这件事情。对话一开始美方就问，我现在想请中方朋友确认一下，你们那边是不是没有媒体。我说可以确认没有媒体。对话中我把美国各种补贴列举出来，两边对来对去，美国人没有真正站得住脚的证据，最后抓住当时财政部给前50台1.5兆瓦以上国产化风机每千瓦600元补助这一条。后来中美商贸联委会在杭州召开，王岐山同志领衔，美方带队的是现任驻华大使骆家辉，他当时的身份是商务部部长。我们事先研判，他肯定会提风电补贴这个问题。

后来我向王岐山同志建议，如果他提这件事情，我们就主动说取消这项补贴。经与参加联委会的各个部门沟通，财政部也同意我们的意见。到了杭州开会的时候，果然骆家辉提出这个问题。王岐山同志就说，好吧，我们主动取消。骆就没有话好讲了，只能说我们非常高兴这次会谈非常有成果。后来美国针对中国的风电“双反”调查也没有搞起来。

一个行业在初期发展阶段国家应该给予支持，但这种支持最好放在科研或者税收上。其实美国也是这样，他们对风电的支持政策放在税收方面，不收税或者少收税，用税收优惠这种方式进行补贴，而不是直接给资金。如果直接给财政补贴，将来发展的规模越大，补贴的规模就越大，到一定程度财政也无法承受。所以我主张风电行业还是要走提高竞争力、提高科研水平、降低成本的发展之路。还有一点，就是把“蛋糕”做大，完全靠国家补贴是长久不了的，这是我一直以来的理念。

对我这样的发展理念，各相关方看法并不一致。管物价的部门就不同意招标办法，他们认为还是政府通过成本加适当利润核定一个价格最好。我不同意，我是发改委副主任，我不直接管物价，但也是他们的领导，他们也不好意思公开跟我顶，所以还是同意了，但他们实际上一直有保留意见。我不管了以后，他们就恢复按区域来，不再竞争。

我的这一观点在推行过程中遭受过比较大的阻力，有一些关键节点让我在推行过程中感觉比较吃力。当时有一些利益诉求方通过媒体反映他们的心声，说我这种办法不科学。前面讲到，有人认为招标可能会引起恶性竞争，国有企业不计成本，民营企业没有办法进来，而且无钱可赚，将来风电没有人愿意投资，这样的舆论很多。但事实证明并不是这样，这几年恰恰风力发电得到了大发展。这就印证了实践是检验真理的唯一标准，而不是单凭某些人脑瓜子想象。

我们原来还有一条政策，为了鼓励国产化，在招标中有一个打分条件，国产化率75％，达到75％就可以加分，没有75％就不行，这一条美国人也是抓住我们的。后来由于我们已经有了三五年的实践经验，我们判断即使取消这一条，中国企业也应该有能力和国外同类企业同台竞争，国家不可能永远采取保护政策。所以杭州中美商贸联委会以后，我们就取消了这条，美国人手中的把柄也没有了。

之前还有一个运营资质的说法，招标时要求企业在中国境内要有100台以上的运营业绩，后来我们也承认投标企业在国外的运行业绩。美国后来也拿这一条卡我们，说中国风电设备要出口到美国，就要求中国公司在美国本土有100台以上的运营业绩。我就说了，当年你用这个问题指责我们，现在我们取消了，反倒你用起这一条来。我们要求美国应该承认厂商在世界其他地方取得的业绩，不仅在美国本土有这个业绩才可以。所以这里面有着种种博弈。

最终还是要回归市场

从新能源发展至今的历程来看，无论是风电还是光伏的崛起都与地方的发展密切相关。新能源行业和地方政府这些年之间的关系也是可再生能源发展的一个问题。原本，地方政府对发展新能源积极性还是很高的，因为很多搞风电的地方往往都是寸草不生，单位面积的土地是没有什么收入的，但发展风电可以获得一些税收，得到一些收益，所以地方政府是支持的。后来财政部出台一个政策，叫作设备抵扣，出发点是好的，为了鼓励大家投资风电，投资风电买设备的资金可以在未来缴的税中抵扣。这个措施乍一听是支持风电发展，作为风电投资商肯定高兴，减轻了税务负担。但地方政府税收利益受到影响，它很多年内没有税收了啊。失去税收之后，地方政府就开始思考一个问题，我为什么要叫你过来搞，我可以拿到什么好处？现在，我没有好处，税收都没有了。地方政府该怎么办？只能强迫企业在当地建厂。比方说，某某市有风力资源，可以建风电场，但是政府要求必须用在这个市生产的风力发电机，所以逼迫着这些风机制造商都在当地建厂。很多可再生能源项目和地方政府的问题，背后原因就是税收。

关于可再生能源企业和地方政府的关系，可以看看现在的光伏行业。像赛维、尚德这样的公司都曾经是太阳能行业的佼佼者，事实上，从国家发改委到国家能源局都没有给这些企业太多实惠。在我当国家能源局局长的时候，国家财政是没有给他们补助的。但地方政府认为这些公司对地方经济拉动比较大，所以难免会提供各种各样的鼓励政策。这些曾经的佼佼者大多数都是在市场经济大潮中成长起来的，他们享受了地方政府提供的优惠条件，现在又由于过剩和国外市场保护主义对我们的挤压，正在经历一段很困难的时期。

我也从此悟出一个道理，就是行业和企业的发展更多要依靠市场力量。在起步阶段，政府一点不给政策、不给鼓励也是不对的，但最终还是要回归市场，提升自身竞争力，这样才能长久地维持旺盛的生命力。

在目前的发展形势下，现行的补贴机制或者更宏观的整个支持政策也到了需要进一步完善的时候。企业往往一方面反对计划经济，另一方面又希望政府给更多补贴。从长远来看，给他们补贴相当于让他们吃药，一旦停药就没有抵抗能力。我并不主张长期给补贴，而是主张政府把“蛋糕”做大。把“蛋糕”做大可能比给补贴更有效，而真正的财政补贴应该要补在科研上。

可再生能源基金也是，将来规模做大了肯定补不了那么多，到时可能每度电收一分钱也不够了。最根本的出路还是要通过市场竞争和技术进步把成本降下来，降到跟化石能源有可比性的程度，这个未来应该是可以看得到的。现在问题是，采取人为定价办法，束缚了继续降成本的积极性。你定好了每度电六毛一，确实省事，企业也有得赚，但就没有动力去追求更低的成本。我觉得还是应该招标竞争，这样企业才有动力进一步研究新技术。

关键症结在输电线路审批滞后

《可再生能源法》实施这些年来经常遭遇无法有效执行的尴尬。有人认为，其中“全额保障性收购可再生能源”一条应该根据现实情况进行调整。《可再生能源法》草拟时，正好是我管能源局的时候，批准者是全国人民代表大会。在这个过程中，我多次率队去人大汇报。人大代表们不仅听取我关于《可再生能源法》的介绍，同时还聘请一些法律专家对《可再生能源法》的草案不断完善。

其中“全额保障性收购可再生能源”这一条，在其他国家也是一样存在的。相比传统能源，可再生能源还很弱小，这样的保护政策是十分必要的。我们现在的新能源比例只是百分之一点几，不到2％的量，我们是有能力收购这一点电量的，我认为这不应该存在争议。全国2013年4.95万亿千瓦时的电，风力发电也就只有1004亿千瓦时，只占2％。

全额收购本来是不存在问题的，为什么现在变成大问题呢？就因为“弃风”。据有关方面数据，2013年“弃风”大概200亿千瓦时，主要在东北地区和内蒙古。造成“弃风”的原因有客观原因，也有主观原因。

客观原因是，这些地方风电发展相对比较集中，虽然放在全国不算多，但在局部地区可能高达20％—30％。到了冬季矛盾就更加突出，因为冬季恰恰是风比较大的时候，可以多发风电。但这个时候必须供暖，北方地区首先要保证供热机组开起来，如果风、火发电产生矛盾，电消耗不了的时候，必须停风电，让供热机组优先。调度顺序是供热机组排在第一位，风电要让路，所以就产生“弃风”了。但如果全国能够联网，能够把电送出来，这个问题就不复存在。

冬天，内蒙古人民要取暖，就让供热机组发，同时风电也可以发，通过输变电线路送往江苏，这个问题就解决了。但现在问题是，输变电线路没有，弄不过来，那板子该打在谁头上？

从表面现象来看，大家怪电网公司，你没有把电网建起来。但电网公司不同意，说责任在国家能源局迟迟不批电网规划，不批怎么建？为什么不批呢？还是在于特高压之争，有人赞成特高压，有人不赞成特高压。还有人反对接入华东电网，说你送到华东就把华北电网和华东电网变成同步电网，只同意送到山东，那就还在华北电网里面。但电网公司坚持一定要送到华东，争论不休，没有人拍板。谁也拍不了这个板，只能无休止地争论下去。有争论是很正常的，中国哪个大工程没有争论？三峡还不是有争论？高铁也有争论，而且现在还在争论。但是不是就长时间、无休止地争论下去？锡林浩特到南京的输变电线路到今天为止仍没有决策。接下来就不仅是风电弃200亿度电了，还有一个更惊人的数字，溪洛渡、向家坝水电站2014年也要弃200亿度水电。2014年已经开始发电，但输变电线路还没有建好，要滞后一至一年半。输变电线路建设滞后的主要问题就是审批滞后。五年都过去一半了，最重要的电网“十二五”规划到现在还没有批。为什么没有批？就是老在那里争论。这样无休止地争论给国家造成巨大的损失。我们一方面担忧着雾霾天气，另一方面清洁能源却要放弃400亿度电。1004亿度是风力发电的电，而全国的发电量是4.95万亿度电，风电比例只有2％，所以在全国范围消纳这一点风电是没有问题的，但在局部地区消纳不了。如果有输变电线路把它送出来，送到负荷中心，这一点电根本就不是问题。

这一届政府肯定来不及批了。下一届政府上来以后是马上就能批，还是等领导人熟悉之后再批，不得而知。但是造成的损失已经不可扭转。2013年清洁能源要弃400亿度电，200亿度风电加上200亿度水电。水电主要是金沙江的，溪洛渡、向家坝这两条线路，要推后一年半建成，这个数字还有人说不要嚷嚷。其实，今年形势是非常严峻的。

所以说，全额收购的保障性条款是没有问题的，问题是审批的滞后导致可再生能源发电送不到需要的地方去。《可再生能源法》最根本的宗旨就是鼓励可再生能源，要为可再生能源大力发展创造一个法律环境，要把这个行业的发展提到法律层面予以保护。全额收购就是一种硬性保护措施，应该要严格遵守，但现实是我们没办法严格遵守，不是因为做不到，而是因为很多工作没有做到。

当时起草《可再生能源法》也借鉴了世界各国已有的可再生能源政策，其中“全额收购”也是在其他国家推广可再生能源当中所奉行的一项政策。值得注意的是，美国还有另外一项政策，就是规定能源公司有义务至少发展一定百分比的可再生能源。比如说火力发电企业，过去全部都是烧煤，但现在有义务至少要上3％—5％的新能源。

最初制定《可再生能源法》时借鉴这一条，也是强制性的，要求电力企业至少有义务发展3％—5％的可再生能源。但这一条后来在人大汇报的时候，人大聘请的法律专家不同意，说如果有需要你们可以发布行政命令文件予以规定，但不写在法律里，所以被拿掉了。当时是我去现场答辩的，但法律专家就是不同意，后来行政文件上也没有发布这项规定。所以我们现在没有这种强制性，让电力企业一定要搞百分之几的新能源，到现在为止我觉得还是很遗憾的。

本文作者：张国宝 国家发改委原副主任 国家能源局专家委员会主席

本文节选自作者专著《筚路蓝缕：世纪工程决策建设记述》。