深度 | 张国宝：有人批判中国风电“大跃进” 却不知产业发展的动因

10年时间，中国风电从一个名不见经传的产业，跃升到全球较领先的地位。“一是做大‘蛋糕’，二是引入竞争，三是推行国产化，使得这个行业获得井喷式发展。”但在这种井喷式的发展中，也产生了诸如“弃风”、产能过剩、成本偏高、补贴形式、集中开发还是分布式开发等诸多争议。对风电大跃进式发展的担忧、批评、质疑乃至指责，在2009年后绵绵不绝。为总结经验，归纳教训，我们不应回避问题，有必要回顾新能源这10年的决策发展历程。

（来源：观察者网 本文节选自作者专著《筚路蓝缕：世纪工程决策建设记述》）

三大政策引风电爆发性增长

风电在国内的应用可以追溯到20世纪80年代，但是一直到“十一五”期间才迎来爆发性的增长。风电不是这几年才有的。在我还没有担任国家计委副主任以前，我的前任副主任叶青，即后来神华集团的董事长，我曾经陪他去美国考察，那时大概是20世纪90年代初。飞机在加利福尼亚降落时，我们看到沿海的山包包上成片都是风机。

新能源在中国20世纪80年代就开始起步。20世纪90年代时，现在的国家能源局前身是国家计委基础产业司，基础产业司里面就有一个处，名叫节能和可再生能源处。这个处的职能就是利用国际贷款发展新能源。当时世界银行给了一笔钱，专门设置了一个办公室来推广风能、太阳能，叫世界银行可再生能源贷款办公室。节能和可再生能源处当时还选择了洛阳拖拉机厂、西安飞机制造厂等厂家来生产风力发电设备，但后来都未成气候。当时，风电确实一直没有大规模发展起来。1999年，我接任国家计委副主任，也分管能源。整个国家的风电装机容量到2000年还不到40万千瓦，而且这40万千瓦的设备基本上是从国外购买的，主要是Vestas和GE的设备。

2003年以后，以风力发电为代表的可再生能源确实迎来了爆发性发展，原因多种多样。从大形势来看，在世界范围内，新能源这个绿色发展概念越来越深入人心，在中国也是如此。国家对可再生能源的重视程度逐步加强，公众的认识也在不断提高，这给可再生能源推广提供了很好的舆论环境；另一方面就是国家的方针政策。我上任之后觉得很困惑，风力发电怎么就推广不起来？后来了解到，风力发电非常贵，电价最便宜也要八毛钱一度，有一些甚至到两块钱左右一度，这么贵的电自然没有多少人愿意使用。

一开始我很不理解，风力资源又不需要钱去买，怎么成本会比燃煤电厂还要高？原来，主要成本在设备上，每千瓦风电设备的价格要比火力发电高很多，而且设备投资有部分是贷款，虽然风力本身不用钱，但还本付息、设备折旧等财务费用是主要成本，所以风电价格非常昂贵。于是，我提出三个方面的建议：

第一，把“蛋糕”做大。那么贵就要想办法便宜一点。怎样才能便宜？就是把“蛋糕”做大，把成本摊薄。如果只有三五台机器，没有规模化生产，成本就降不下来。如果是每个厂家做几百台、上千台，成本就摊薄了，企业也有积极性了。

第二，推进国产化。为什么一开始那么贵？因为自己不会做。我们一开始调研的时候遇到过很多中间商。之前和叶青同志去美国，就遇到两个华人兄弟做这样的生意。他们把美国风机推销到中国。据说，卖掉一台风机的回扣是20万元。设备价格就是这样被推高的。如果我们可以自己解决设备的问题，国产化了，价格就会降下来。

第三，引入竞争。过去风电开发商之间没有竞争，某个地方有风，政府想建风电场，有开发商愿意投资，这个项目就让他来做，做起来后到政府去跑，让物价部门批电价，有的批到1.5元/度甚至2元/度。投资者当然希望价格部门批的电价高。因为电价越高这样便越能赚钱。当时是通过这种方式来确定投资者、业主的。后来，我认为这要改变一下，不能由政府指定谁来当投资者，有意愿投资风电的可以竞争，开展特许权招标。政府提供风力资源数据给投资者，投资商自己报价竞争，可以做到一度电多少钱。这样就有竞争了，有三五家可能都想做这件事情，有人报六毛钱一度，有人报五毛五一度，还有报五毛钱一度的，那我就可以让报五毛钱一度的做。

通过这三个办法，我们把造价降下来，每度电的价格也就下来了。

特许权招标争论

特许权招标的做法在当时引起了不少争论。原本电价都是由物价部门根据成本和适当利润来核定。他们还是希望这样做，不希望来招标，说招标之后就会恶性竞争，使得风力发电企业无钱可赚，会影响风电投资商的积极性，可能起到不好的作用。还有的说国有企业可以不顾成本恶意压低价格竞争，把民营企业挤出去。这是他们认为特许权招标的问题所在。另外，他们还提出一个恶意报价的问题。因为你报五毛，为了战胜你我就报四毛，实际上四毛是亏本，做不了，这就影响大家投资风电的积极性，使得招标正常的价格扭曲了等等。当时是有这么一些反对的理由。

他们说的这些情况会不会发生？会，有时候招标可能确实会发生恶性竞争。但我们可以像裁判打分一样，为了避免不公平，去掉一个最高分、一个最低分，加权一下，大体上还是可以反映真实水平。另外，即便有人恶性竞争，故意亏本，这种事情是不可能持久的，一次可以，两次、三次能总是亏本吗？也有人指责说，民营企业肯定会退出，因为亏不起，国有企业可以不计成本去竞争。实际上这也不对。不要以为国有企业永远赔本也会做。企业可能搞一次恶性竞争，但不可能次次恶性竞争。

为什么会有特许权招标这个概念呢？过去我担任西气东输工程建设领导小组的组长，那个时候也是通过招标来确定管道钢的供应商。我们那时也推行国产化，国内可以造的就有宝钢、鞍钢、武钢等几个大钢铁公司。这个时候有韩国企业过来，报价比国内企业都低。国内很多钢铁厂就过来抱怨，说他们是恶性竞争。如此低价就是倾销，但那个时候还没有反倾销概念。作为业主单位，中石油的负责同志来找我。他说，张主任您看怎么办，我们应该让谁中标？那个时候我也很为难，国内钢铁企业反映韩国人是恶性竞争，但业主单位的利益导向是谁便宜就买谁的。那好吧，第一次就让韩国人中标。韩国人确实是恶性竞争，以低于成本价来倾销，但第二次招标，韩国那个投标人就没有办法了，因为他做了一桩赔本买卖。第二次招标的时候，就都是中国企业中标。

通过这个经验来看，我认为风电特许权招标道理也是一样，即使有人恶性竞争、乱报价，这个情况也不可能持久。类似的事件在第一批风电特许权招标的过程中也发生过。2003年，我们在江苏如东搞第一批风电特许权招标。那个时候我在外地出差，现在的可再生能源司副司长史立山当时是处长，他给我打电话说：“张主任，有一个华睿集团公司，是一个民营企业，他只报三毛八一度电，所有参加投标的人都认为这是不可能做到的。但他就报了三毛八，别人都报五毛钱，怎么办？我们到底应该让谁中标？”

按照招标规则，他报最低就应该让他中标，但所有人认为三毛八是不可能的。这就难住我了。我只能说，你就让他中标吧。我知道确实是虚假的，他肯定做不下去。后来证实他确实做不下去，施工进程一直进展非常缓慢。这样的事情发生一次以后，第二次就很难再发生了。我们在整个事件过程中也是要不断修正和总结经验，不时会有这样那样的情况发生，但正常的企业不可能永远做赔本生意，通过竞争还是可以促进大家降低成本、提高技术。我始终坚信应该引入竞争，这比政府官员人为定价更加科学一些。

用我的话来总结，这叫作通过竞争招标来发现价格。在某一个地区通过几次招标，通过几次修正——就好像去掉最高分和最低分，慢慢就可以发现一个真实价格，在什么水平上是合理的。现在看来大概就是在五毛到六毛之间，这个价位是比较适当的，既不暴利，也不亏本。

可是，主张由政府定价的物价部门仍然没有改变他们的观点，老是批评特许权招标不好，后来我也妥协了。现在通过招标发现了合理价位，形成四类地区标杆电价，把风力资源条件差不多的地区确定一个标杆电价，那我们就不招标了，按照前几次招标的大概数据来定。现在全国分成四类地区，0.51元、0.52元、0.57元、0.61元。你要在某个地方建风电场，就依据这个地区的电价。

虽然现在又回到了按照每个地区的资源来核定电价，但这个过程是通过竞争来发现价格的，在这个过程中迅速把风电成本降低了，从最高0.8元甚至2元，降到现在大体上在0.5元到0.6元之间。

有人说这个过程中民营企业赚不了钱都退出了。实践证明不是这样。不久前还有一个民营企业来找我，希望我做工作让能源局批准他们的风电项目。我为这个事也专门问过风力发电的主要投资商，我说你们到底是赔本还是赚钱？龙源公司去年就赚了30亿元。2014年春节我还碰到中广核董事长贺禹，他说中广核搞风电也是赚钱的，还有河北建投也是这样。所以并不是有些人所想的那样，国有企业不计成本恶性竞争，如果都不赚钱不可能永远生存下去。

国产化带动了一大批企业的发展

当年，有几个搞空气动力学的院士，在推动国产化的过程中运用他们的技术和学识在保定成立中航惠腾风电设备有限公司，自己下海做风电叶片。还有一个新材料公司，是由建材局派生出来的，就利用他们做玻璃钢的优势，在江苏连云港搞玻璃钢叶片。风机齿轮箱原来也没有人会做，因为技术很复杂，只有重庆齿轮厂利用在生产舰船齿轮箱时形成的能力生产一些。我就想到大连重机厂和南京高速齿轮箱厂，算是我鼓动他们的。我说风力发电将迎来很好的时期，如果你们参与进去，会发现这是很好的市场。我给他们宣传过，但最后还是他们自己下决心要做。一开始比较保守，说做一千台。我说一千台太少了，起码做两三千台。南京高速齿轮箱厂转制成股份制公司，“文化大革命”后期搞过川气出川工程。四川丰富的天然气可以输出来搞燃气发电，所以就搞了齿轮箱厂。这个齿轮箱厂是为燃气轮机配齿轮箱，后来没有多少任务，就转到搞水泥和船用变速箱，再后来就做风电变速箱了。我去那个厂里考察时跟他们的领导说，如果现在搞风电，起码能有5年到10年饭吃。后来他们做了。

齿轮箱有了之后轴承还不会做，都是进口。那时我主持振兴东北，当地有瓦房店轴承厂。这是一个老国企，原来做普通轴承，但现在要跟民营企业竞争，需要新产品。我说民营企业现在做不了的就是风力发电机那种大的转盘轴承，于是他们也开始做起来了。还有佳木斯电机厂，过去搞防爆电机，我介绍他们搞风力发电机。

虽然到现在为止还有一些部件不能国产化，但一个产业从完全不能国产化到相当部分国产化的过程，不但把配套都做了上去，还带动起一大批企业的成长。

补贴不是解决问题的根本

在可再生能源发展的初期阶段，有不少国家都会对行业给予补贴，也有不少人呼吁我国政府给予补贴。但我认为补贴不是解决问题的根本。所以，我所提到的这些政策当中，没有特别强调给予补贴。

一次实质性补贴是当时我们从财政部要来一些钱，大概是八千万元，全部给了气象局，让气象局测风，提供全国气象资料。另外一项是支持包括风电在内的科研。那时候，我跟财政部要了一些钱，一共2亿元，但不是全给风电，而是拿来搞能源重点实验室，其中也包括风力发电的国家实验室和海上风力发电实验室。这2亿元是用在实验室的科研设施，也算一项补贴。

还有一点就是现在仍然在执行的电价补贴。现在风电最低就是五毛，最贵的六毛一，大概就这个范围。如果火力发电上网电价四毛五，风力发电五毛五，相差一毛钱，这个差价部分就由国家用可再生能源基金补贴。可再生能源基金哪里来？每度电征收八厘钱。全国人民每度电交八厘钱。有一些也不交，比如说自备电厂、农村小水电这些都不交。余下所有大电厂每度电八厘钱，每年可以收集两百亿元，用于补助可再生能源。但对这种补贴方法我还是有一些担忧，如果将来规模越大，补贴就要越多，八厘钱就不够了。

可以这样说，在风电行业成长过程中，国家实质性的财政补贴其实并不多，主要是通过行业发展前景和政策的引导来推动产业发展。

新能源是一个新概念、好概念，不仅我们能源局、发改委愿意对风电给予支持，包括财政部、科技部也愿意作一些贡献。财政部曾经出台一个政策，对于1.5兆瓦以上前50台国产化风机，每千瓦补助600块钱。财政部曾就这个问题征求过我的意见。当时我不同意。我说这样补贴有一点不公平，有一些补贴到了，有一些没有补贴到，莫如用来支持风电科研。但财政部政策照样执行，给前50台每千瓦补贴600块钱，一共累计补贴了两亿元人民币。后来这件事被美国人抓住了，美国人就指责中国政府给补贴，对我们进行类似“双反”的调查。我知道这事后，就提出来要跟美国人进行一次视频对话，大家来讨论。因为美国对新能源补贴比我们多很多，在网站上都能查到各个州出台的新能源补贴政策，简直多如牛毛，他们没有理由反过来指责我们。美国人同意了，但他们不允许让媒体参加，只能是官员跟官员对话，参与的部门是美国能源部、商务部等部门。美国能源部其实担心跟我们产生矛盾，一再跟我们解释，这是商务部搞的，能源部只是陪衬。我们这边牵头人是我，我当时是国家能源局局长、国家发改委分管能源的副主任。