世界能源｜俄罗斯能源战略——国运之锚

开栏语:随着新一轮科技革命和产业变革，以非常规油气资源与可再生能源开发为代表的第三次国际能源转型方兴未艾，全球能源供需格局正随之发生着重大变化。以此为背景，世界主要国家和地区近年来纷纷实施并适时调整中长期能源发展战略，借助积极的产业布局和科技创新抢占能源发展的制高点。

随着“一带一路”倡议的推进，我国与不同国家之间的能源合作正不断深化。为深入了解世界能源发展的风向，本报特开设《世界能源风向》栏目，特邀国网能源研究院能源战略与规划研究所研究团队，梳理分析不同国家近年来的能源发展战略和政策，以飨读者。

能源是俄罗斯内政外交的核心。普京政府前两任期有关统计表明，谈及外交政策时，能源问题占到70%。依托分别位居世界第一、第二的天然气、石油资源储量，能源出口成为俄罗斯推动国内经济增长、参与世界经济体系、维护地缘政治影响、改善政治环境的重要战略手段。

不过，能源至上国策是一把双刃剑，既支撑了俄罗斯国力快速恢复，也成为他国瞄准的软肋。改变长期存在的能源依存型经济结构是建立“强大的俄罗斯”必须突破的“资源诅咒”。

不同时期能源战略演化

回顾过去，从前苏联、叶利钦到普京时期，俄罗斯能源战略虽曾有过方向性变化，但能源发展始终与国运密切相关。

前苏联时期能源政策具有明显争霸色彩。优先发展油气工业，满足以军工为主的重工业能源需求；对东欧等国实施低价的战略性油气外输，经济利益让位于政治军事目标。到前苏联后期，主要依托能源出口换取的外汇，来确保粮食安全。至此形成了能源与军工体系、经济安全、粮食安全、国家安全、全球地缘政治的复杂关系。其结果是能源发展包袱沉重，经济结构失衡。能源领域也成为西方利用油价支配权对俄进行战略打击，进而引发连锁反应的目标。

理解叶利钦时期能源政策的开放性和市场化特征，需要放到全面打破苏联时期传统的政治与经济体制模式，以及面临严重能源危机的大背景下。这一时期开启了市场导向的经济体制改革，实施私有化，刺激民间资本，允许外国投资，逐步解决能源资金匮乏问题。能源出口由放松再到加强管制，也反映了俄罗斯国家经济对能源贸易的日益依赖。

2000年普京执政后，俄罗斯能源战略简而言之就是能源强国战略，这有打造能源大国强国的意思，更为深层次的是充分利用能源资源大国优势，转化为经济发展动力和国际影响力，以建设“强大的俄罗斯”。这构成了普京政府内政外交的典型特征，对内在能源部基础上设立总统能源发展战略和生态安全委员会，以国家力量对大型能源企业实施“再国有化”，打击石油寡头，扩大国家对能源的控制力，形成合力；对外，充分利用能源纵横捭阖，改善俄在全球的地位。

近20年来，普京能源政策持续创新发展，而强国主线始终是清晰稳定的。早在2003年，俄罗斯就出台了《2020年能源战略》，形成了涵盖能源发展目标、科技创新、投资以及对外合作等的完整体系。2008年则进一步强化多元出口战略，力争把亚太地区的出口比例由3%扩大为30%，同时开拓北美市场。2009年出台《2030年能源战略草案》强调提高能源效率，加大对核能、太阳能以及风能的开发利用。2012-2014年，随着国内外经济形势变化，进一步调整为以能源等传统行业为突破口，向创新型经济发展过渡，走能源和创新的有机结合。

2014年出台《俄罗斯2035年前能源战略草案》，即至今的增强版能源强国战略，强调从监管体系、基础设施建设、投资创新等综合环节入手，加强能源改革，推进国内能源市场化竞争，深化能源公司管理；引入新技术标准，加快炼油现代化，提高能源产品质量；通过经济激励等方式，促进节能技术发展。

能源地缘战略政策重心

普京政府十分重视对外能源政策，计划到2020年，通过国际合作以及对外投资等，提升俄罗斯在国际能源市场中的地位；到2030年，全面融入国际能源市场，最大程度获得利润；到2035年，保持和巩固俄作为国际能源市场领导者之一的地位。

不难看出，俄罗斯主要意图是在世界范围内逐步扩大和增强其能源外交的话语权和影响力，来维护国家战略利益。近年出现的一系列标志性的能源地缘政治事件也凸显了这一点。

从全球范围来看，俄罗斯加强能源贸易同时，还积极参与全球能源治理。为获取世界天然气市场话语权，俄罗斯积极推动“天然气欧佩克”建立，呼吁成立独联体天然气联盟。俄罗斯还积极争取国际能源规则制定权，于2009年推动签署《能源领域早期预警机制备忘录》。在上合组织框架内，俄罗斯积极推动成立上合组织能源俱乐部，重视加强在金砖国家机制框架下的能源合作。但至今俄罗斯仍未加入OPEC，也不是IEA成员国，所建立的天然气输出国论坛组织仍长期停留在论坛阶段，在全球能源治理中的位置仍与能源大国不相称。

从能源地缘政治角度看，俄欧在能源领域是相互依赖的伙伴关系。自20世纪70年代以来，欧洲一直是俄罗斯最重要的能源出口市场，长期的能源贸易形成了彼此基础设施高度互联。虽然俄欧在战略利益上存在结构矛盾，北约东扩与俄加强对东欧的控制形成了战略对抗，地缘政治矛盾日益突出，但长期看，稳固、可靠的能源关系仍是俄实现能源收益的重要保障。为此，俄积极加强能源金融和机制建设来稳定欧洲能源市场。俄罗斯政府第一副总理曾表示，拟以欧元代替美元作为能源结算货币。俄欧能源对话、俄欧共同体经济空间计划等能源机制也发挥了重要作用。

随着能源生产中心西移、消费中心东倾，俄罗斯逐步意识到，美国页岩气革命等新的能源供应中心正带来挑战，也注意到亚太巨大市场需求和欧洲能源进口多元化倾向。自2003年以来，俄罗斯即在推进能源出口市场多元化，上述形势变化，以及2014年西方国家对俄罗斯的制裁，导致多元化战略全面强化。俄计划将远东和东西伯利亚两大能源产地建成对亚太能源出口的战略基地。到2035年，亚太地区石油和天然气出口比重分别达到23%和31%。

此外，俄罗斯还极为重视维护对中亚-里海地区的传统优势地位，加强军事合作同时主要关注能源领域，包括签订双边和多边能源合作协定，参与当地项目，高价收购地区国家出口的天然气以形成价格垄断，确保对该地区能源运输通道走向的掌控。在中东地区视海湾国家为能源伙伴，积极形成能源合作与强化影响力的良性闭环。不断加强与非洲欧佩克国家合作以稳定能源市场，与拉美拥有油气资源的各国均签署了国家层面合作协议。

能源强国战略得与失

俄罗斯能源战略演化至今，有很多值得借鉴的地方：一是俄罗斯能源强国战略统领全局，目的明确、主线清晰、实施坚定。能源关系国家安全，影响发展的主动权，其战略安排应置于国家全局层面，围绕国家长远核心目标顶层确立，而不能限于一隅。

二是俄罗斯立足全球和长远谋划战略举措，持续加强资源勘探投入，高度重视油气管道走向，并积极推动有关组织建立和规则修改。未来全球能源治理领导权的竞争在于软硬两方面实力，包括科技实力、市场控制力、互联互通能力（重要航线、港口掌控力）、机制等公共产品提供能力等。

三是俄罗斯充分运用了独特的资源优势，扩大在全球的话语权。对于俄罗斯而言，是油气能源优势；对于亚太国家，则是市场优势；对于欧洲，治理规则的主导权优势相对显著。

四是俄罗斯是世界上较早利用核能的国家之一，兼顾核电和军用，其技术优势从苏联时期保持到现在。这颇具战略眼光。

不过，能源至上国策也有其局限性。能源强国战略的确对俄罗斯经济发展起到了极大促进作用，尤其借助2003-2008年国际油价不断上涨的趋势，俄罗斯国力实现快速恢复。然而，以能源出口作为财政收入的重要来源也潜藏着深层次问题。这种单一的经济增长模式导致经济发展随着油价的频繁波动而受到影响，不够平稳。2008年金融危机与2014年油价暴跌使得俄罗斯经济持续低迷。而且过度依赖能源工业，导致创新与产业升级缓慢，经济结构不合理瓶颈始终没有实质性突破。

一定程度上，能源贸易状况成为俄罗斯国家经济实力晴雨表。俄罗斯的能源强国战略尽管在一定时期内带来了经济繁荣，但国家经济要承受的风险显然更多，这种单一的模式需要改革。全球范围来看，很多资源富裕国家都正在经历“资源诅咒”带来的国运起伏。

中俄能源合作方向

中俄能源合作已取得丰富成果，面向未来，可以重点关注以下几个方面：一是中俄能源贸易互补性强，有必要依托大国外交，加快互联互通，扩大能源贸易合作，打造能源“一带一路”重要干线。

二是协同推动全球能源治理优化。这包括加强能源金融市场体系建设的合作，增强油气贸易本币结算，提升能源定价权上的话语权；在全球层面引领金砖国家就能源合作进行顶层设计和总体规划，推动金砖国家能源议题的机制化，提高整体话语权；以及在上合组织机制下建立具有较强约束力的能源治理机制。

三是加大跨国能源企业项目合作、技术合作。这不仅包括核电、油气等传统领域，也包括中国占有相对优势的新能源和输电领域。在未来绿色低碳转型大背景下，俄罗斯开始重视可再生能源开发利用，以确保在世界清洁能源产业链中的地位，计划到2030年可再生能源发电量占比达到7%。中俄电力合作前景和相关区域电力市场建设潜力巨大。

（作者供职于国网能源研究院有限公司）