深化国企改革 在整合视角下系统构建国资监管格局

自国资委成立以来，国企改革及其公司治理建设取得重大成绩，国有企业规模和实力大幅提升，制度红利非常明显。同时，毋庸讳言，由于各种主客观因素的综合作用，部分国有企业在改制及运营过程中存在着内部人控制、利益输送、决策不够科学理性等现象。党的十八大、十九大以来，作为一系列反腐败制度安排重要组成部分的国资监管体系也发生了重大变化，“刮骨疗伤”的做法使得国有企业中的“一把手文化”、“带病提拔”、管理腐败现象以及内部人控制问题等得到较大程度的缓解和有效遏制。在此基础上，随着新时代的要求和新形势的变化，我们对当前国资整合监管和监督效能提升方面的若干关键问题，应该有更为清醒的认识。

构建国资整合监管格局 提升国资监督效能

在宏观监管层面，我们有必要结合当前国有企业监督实践的现实，尽快构建国资的整合监管格局，提升国资监督效能，实现国有经济的高质量发展。

首先，这一整合监管格局应该是全口径、全透明的监管，覆盖所有国有资源，由全社会共同监督。实事求是地说，目前的各级国资监管部门还不能说是全部国有资源完整意义上的股东。一是国有产权的终极所有者并不是国资监管部门，国有产权属全体国民共同所有，由于国有股东是没有明确人格化主体的“虚位”股东，因此国有企业也就成为“无主”企业，而国资监管部门只是国有产权的授权行使主体；二是在股东所应拥有的收益权、人事权和决策权等多个方面，国资监管部门的权利也是不完整的；三是各级国资监管部门目前尚未实现对全部国有资源的全口径监管。从长远来看，整合监管格局所对应的应该是“大”国资的全口径、全覆盖监管。

强化信息透明度监管和舆论、社会监督也非常重要。在国有企业的股权结构、高管背景、薪酬水平、主要经营情况、社会责任等关键信息都建立起规范化的定期披露机制之后，将可以更好地调动社会各界、各相关利益主体共同进行监督。此时所反馈回来的、可用于监督的信息就更加丰富、更加多元了，整体的监督成本将会有所下降，决策效率和决策质量将会进一步提升。在全透明并有效反馈的监督环境下，犯错误和徇私舞弊的机会就会大幅减少，而且这些监督信息也能更充分地反馈各相关主体的利益诉求，从而在更大程度上体现出国有企业“全民所有”、“全民共治”的特征。从这一角度来看，国有企业应该比上市公司更加透明，应该公布更多的经营信息以及重大事项决策过程，接受全社会监督。

其次，这一整合监管格局应该是国有资本经济属性、政治属性和社会属性相互统一、动态协调的监管，这要求我们充分认识国有股东的特殊性，并且要对国资委出资人代表职责的角色定位和所有权行使方式有更为深刻的理解。2015年10月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）中指出，国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好地服务于国家战略目标，实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。此时，国有企业在国家整体经济战略目标实现、基础设施建设和维护、公共服务提供、抗震救灾、环境保护、维稳扶贫以及利益相关者管理等多方面的政治任务和社会责任应如何进行内在协调，如何既算好“经济账”，也算好“政治账”和“社会责任账”，值得我们做进一步的深入思考。

显然，国资委的出资人定位与西方公司治理理论中的出资人定位不完全相同，二者之间既有很大一部分的共性或重合之处，也会存在比较明显的差异或不同之处，我们既要看到资本的共同属性和功能，也要看到“国有”资本的特殊属性和功能。国有股东是一种特殊类型的股东，不仅仅是单纯追求经济利益和保值增值，其是经济、政治、社会三重属性的统一体，在决策过程中亦高度关注政治目标设定和社会责任考量。三种属性既相互统一，又存在动态协调。从1993年中央在确立社会主义市场经济体制的文件中提出“效率优先、兼顾公平”的分配原则，到党的十六届五中全会强调“更注重社会公平”，再到党的十八大报告中明确强调要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”，我们看到，随着改革进入深水区，党的执政思路和社会发展理念也在不断地深化调整。相应地，国有企业就会有一些对组织任命高管的薪酬管制安排，从原来更加强调工效挂钩和资本收益回报向适度增加劳动的收益回报转变，开始更加关注精准扶贫、公平正义、生态保护、社会治理等社会责任承担内容。可见，新时代中国特色的国资监管体系赋予了国资委出资人监督更多的内涵，要对“不越位”、“不缺位”、“不错位”有辩证的理解，认清还没有到位的地方究竟在哪里。

最后，这一整合监管格局应该是内外部各监督机构和部门相互配合、相互协同的监管，注重提升监督效能，降低监督成本。显然，不计成本的监督是非理性的。目前来看，企业党委纪委、内部审计及内部控制、监事会及外部监事、外部董事、国资委的出资人代表监督、上级党委巡视、上级纪检监察、审计署的政府审计监督、政府业务部门的行政监督、执法部门的司法监督等等，都在对国有企业的监管中发挥重要作用。此时，各监督职能之间的运作机理及互动原则有必要尽快明确，以避免出现“监管竞赛”、监督成本过高以及监督效率、效能和效果下降的现象。当前确有必要对各种监督资源进行有机整合，以实现适度监督和立体化监督，既要防止监督不足，也要避免监督过度。

具体来说，就是要明确各监督部门和监督职能之间的责任界定、权力清单、角色定位、行使方式、操作规范、程序分工、激励约束等各方面的基本内涵，把各种监督机制规范化、标准化、常规化，把党的十八大、十九大以来的成功经验、成熟做法等尽快予以总结，并通过制度体制安排进行固化，避免运动式监督和选择式监督现象，公平执法。此时，不宜过度追求监督在形式上的规范和各种监督的物理式叠加，而应更加强调实际运作过程中的监督效率、效能和效果，避免重复监督，尽量降低对企业正常生产经营活动的影响。在各监督机制和监督职能进行协同的过程中，信息化手段和大数据技术的使用及支持极为关键：一方面，我们可以通过信息共享来进一步提高信息透明度，降低信息不对称，并且通过组织结构扁平化和优化协同的实现来使得监督重心下移，此时，既可以通过有痕管理来留下记录，同时又不会过度干预国有企业的正常生产经营活动；另一方面，这些手段和技术的使用可以使我们明显地降低监督成本，极大地提高信息及数据的传递速度和安全性，进而使以前一些不可行的监督措施变得更加可行。

创新治理结构 深化国企改革

与此同时，就微观企业层面，我们有必要结合国有企业监督实践的现实，综合考虑企业经营的一般规律、各国国有企业经营的共同特点以及中国国有企业经营的特殊安排，创新国有企业的治理结构，有效平衡各方利益，深化国有企业改革，进而推动国有经济的高质量发展。

首先，必须要做到国有企业的特殊管治安排与现代公司治理结构的相互嵌入和有机融合，这既是一个重要的现实问题，也具有极强的理论创新意义。由于与西方在制度和文化背景方面的明显差异，现代公司治理结构不能完全照搬到国有企业之中，否则可能会出现水土不服现象。如何跳脱西方一般化的公司治理结构框架，并进而将国有企业中的特殊管治安排与“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度要求下的现代公司治理结构进行深度整合、相互嵌入及有机融合，就显得极其重要。我们应该看到，党的领导和党组织建设是国有企业公司治理结构建设的基石，构建了国有企业从基层到高层、从内部到外部广泛的、贯穿式的关系治理网络，在“把方向、管大局、抓落实”方面发挥重要作用，这对于各利益相关者之间的利益平衡和协调，实施利益相关者导向，具有重要价值。

从国企党组织发展历程来看，虽然各阶段国企中党组织的事权和参与国企治理的方式存在差异，但党组织在国企中的政治核心作用以及其对国企的领导一直未曾改变，这说明党组织参与公司治理有较好的制度基础。2013年发布的《中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》，对党的政治核心作用提出了详细意见，涵盖关于党组织的参与重大问题决策、党管干部、监督领导人员、思想政治工作、政治核心作用等7个方面。2015年发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中再次强调，“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。

此时，在实际操作层面，就必须高度关注党的领导应如何有效地加以落实。例如，对于“三重一大”事项，在党委会集体讨论成为国有企业董事会决策的前置程序之后，未经党委会讨论的“三重一大”事项不能进行董事会决策，此时，如何辩证认识和处理好国有企业中党委会领导中心和董事会决策中心之间的互动关系，如何既提升和保证决策质量又不对决策效率产生严重影响，都急需在人员结构、流程设计、运作机制等方面加以规范；又如，国有企业的整合监督格局首先要解决监督对象即“监督谁”的问题，而民主集中制下的党委负责制实际上是集体负责制，在此基础上，有必要明确更加具体的责任承担主体，否则就会陷入“旁观和提意见的人很多，但真正负责任的人很少”的窘境，而党委书记、纪委书记与董事长、总经理、监事会主席等关键职位的“双向进入、交叉任职”在某种程度上就起着明确责任承担主体的作用。

其次，必须要构建监督与激励、纠错与容错的统筹协调和内在平衡机制，最终的目的都是为了国有企业的高质量发展。监管是手段，不是目的。监管的目的不是为了让企业不犯错，而是为了让企业在程序合法、公平公正、公开透明的基础上有序、健康地发展，积极奋进，有所作为。此时，我们需要处理好监督安排与高管薪酬激励之间的内在联系。目前国有企业中对组织任命高管即班子成员存在一定的薪酬管制安排，同时也有部分市场化聘任高管及中层骨干。这会产生比较明显的薪酬倒挂现象，即市场化聘任的高管及中层骨干的薪酬要明显高于组织任命高管的薪酬。这种安排极易导致高管团队成员在风险和责任承担、任务分配、团队文化建设等多个方面都产生重大分歧，不具有可持续性，而且与“同工同酬”原则存在冲突。因此，在设计国有企业高管团队薪酬及员工工资体系时，需要尽可能形成合理的激励结构安排，注意对激励对象在体面生活、精神追求和职业生涯规划等多方面需求的整体考虑。

以2016年8月《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）为代表的、对纠错追责机制的制度化安排及细化落地实施，是今后一段时期国资监管的重点工作之一。与此同时，我们还需要有容错机制与纠错机制进行相互平衡。在缺少容错机制的情况下，国有企业的创新激励和风险承担意识必然明显不足，甚至容易导致优秀人才的大量流失。国有企业的经营决策，如果都是层层上报、久议不决或程序冗长的话，企业家和经理层就不能或不敢及时决策和承担必要的经营风险，则这样的监督是没有效率的，机会成本极高，可能会丧失很多商业机会，而且技术和商业模式创新更是无从谈起。在规定、要求日益严格的情况下，如果总是出于风险管理及高度风险反感的视角，以及宁可不要业务也不能出任何风险的考虑，这样下去对企业的长远发展也是非常不利的。

好的经营决策，更有可能是在一个比较宽松的环境下，由企业家运用专业知识做出的、基于主观善意而非利益输送的商业判断。要按照“三个区分开来”的基本原则，进而落在实处，设计容错机制，同时根据所犯错误性质、情境、背景和严重程度，酌情、公平追责。要鼓励好的风险承担及目标导向下的有序健康发展，约束坏的风险承担及目标导向下的无序混乱发展。监督的关键是要有效，其最终的目的还是要促进企业科学决策、高效执行、健康发展，因此就要“真激励、真约束（包括监督和纠错）、真容错”。

最后，如何辩证地认识、理解和实现对国有企业的全过程、全范围监管，涵盖事前、事中和事后，贯穿集团公司和下属企业，是一个无法回避的关键问题。一方面，国有企业拥有独立的法人资格，依法行使其所拥有的法人财产权，尤其是在混合所有制和产权多元化背景之下，这一法人资格以及与其相匹配的法人财产权应得到尊重，并通过公司章程进一步明确以强化其可操作性和可信任度。此时，国资委及国有资本投资运营公司的出资人代表监督职责如何有效履行就变得非常重要。从实践来看，目前比较侧重于事后监督，而且主要是监督董事会，并未贯穿到下属企业，此时，往往是在企业出现了较大的风险或内控事件之后，才进行事后的处置和监督。

这样的做法虽然尊重了企业的法人财产权，但是在缺乏外部制度环境有效约束的情况下，往往在到了事后的处置和监督阶段时，一是经济损失已经造成，可供使用的有效求偿手段相对缺乏，二是可供使用的事后追责、问责机制也相对有限。此时，需要将对国有企业的监督适当向前延伸，一方面强调对董事会决策过程规范性的事中监督，一方面强调对国有企业的贯穿式或穿透式监督，扩展到下属企业，并且对监督过程中所发现的风险点进行提示、预警、监控和追责。基本的监督思路应该是：事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责。此时，这种全过程、全范围的监管思路对监督方式和监督方法提出了更高的技术性要求，因为其中涉及国有企业法人财产权的维护以及混合所有制企业中民营股东合法权益的保护问题，急需创新监管方式，采用新的监管方法或监管手段，慎之又慎、辩证地、艺术地予以处理。

综合以上分析，我们必须从整合视角下系统构建国资监管格局，不能只见树木、不见森林，只见局部、不见整体。

也就是说，我们应该实现对国有资本的全口径、全透明监管，并且应该对国有资本的复杂属性和出资人的特殊定位及其所有权行使方式有清醒认识，同时更应强调各监督机制之间的配合协同，提升监督效能，进而实现国有经济高质量发展这一最终目标。在微观层面，必须要做到国有企业的特殊管治安排与现代公司治理结构的相互嵌入和有机融合，构建监督与激励、纠错与容错的统筹协调和内在平衡机制，进而实现全过程、全范围的事前、事中和事后监管。要处理好决策、执行和监督三者之间的内在联系，强调责任、权力和利益的相统一及相匹配，明确责任主体，进而使决策更科学、执行更高效、监督更有效。要“开前门”，通过完善制度建设、施加有效约束来形成“不能腐败”的体制机制；要“关后门”，通过对腐败、败德行为予以严惩来营造“不敢腐败”的环境氛围；要“清理旁门”，通过明确党建自律要求、适当强化市场化显性激励并清理过度在职消费等隐性激励，来塑造“不想腐败”的行为模式。

（本文为国家社科基金重大项目“国有企业监督制度改革与创新研究（17ZDA086）”阶段性成果。作者单位：中山大学现代会计与财务研究中心/管理学院）