国企混改 “两类公司”组建 去杠杆和战略性重组成重头戏 地方两会聚焦国企改革四大任务

2月13日，山东进入“两会时间”，最后一个省级政府工作报告即将发布，今年的地方重点工作规划也将全部出炉，各地深化国资国企改革的“施工图”也随之浮现。其中，推进国企混改、加快“两类公司”（国有资本投资、运营公司）组建、坚持结构性去杠杆和战略性重组等，成为2019年地方国企改革的四大重头戏。业内人士指出，以国资改革带动和引领国企改革的趋势正逐渐明朗，“管资本”的改革方向愈发清晰。而随着地方国企改革进入深水区，将为投资者带来长期投资机会，对资本市场起到较大提振作用。

混改迎落地高潮

混改是新一轮国企改革的重要突破口。“去年以来，地方国企混改进程进一步加快，覆盖面不断扩大。但总体来看，仍存在两个方面的问题。”盘古智库高级研究员吴琦在接受《经济参考报》记者采访时表示，一方面是混多改少。这有两个体现，一是“混”的目的在于“改”，但部分地方国企完成股份“混”的任务后，却并未进一步推动经营机制和治理结构的“改”，比如薪酬、招聘、激励机制等方面的配套改革还需加快。二是混改是要全方位、深层次推进，但在部分垄断领域民资的准入门槛依然较高，特别是在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域。另一方面，国企混改应以市场导向为导向，以市场需求为需求，但实际操作中，部分地方政府行政干预和过度保护的情况仍然存在，混改“拉郎配”现象并不少见。

上述问题将在2019年有所突破。国务院国资委召开的中央企业、地方国资委负责人会议明确，2019年将积极推进混合所有制改革和股权多元化，切实转换企业经营机制。积极推进国有资本投资、运营公司出资的国有企业，以及主业处于竞争领域的商业类国有企业开展混合所有制改革。扩大重点领域混合所有制改革范围。继续深化中央企业集团层面股权多元化，积极探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式。深化混合所有制改革内涵，着力转换企业经营机制，特别是在法人治理、选人用人、强化激励等方面取得实质性进展。

各地均在紧锣密鼓地酝酿新动作，并根据自身情况制定了2019年的改革路线图和时间表。北京市政府工作报告提出，推进混合所有制改革。未来科学城要着力增强创新要素的活力，“一企一策”盘活入驻央企存量资源，鼓励和引导央企研发机构进行混合所有制改革，推动沙河大学城科教融合。

天津市政府工作报告指出，持续用力推进混合所有制改革，全面铺开、压茬推进，阳光操作、加快完成。浙江政府工作报告明确，毫不动摇支持国有经济做强做优做大，实施国资统一监管、国企改革转型、布局优化整合、公司治理完善、监管职能转变、国企党建强化等六大攻坚，突出抓好混合所有制改革。

山西政府工作报告表示，全面开展混合所有制改革，推动已公布的股权转让项目加快成交。继续筛选出一批更具吸引力的优质资产和项目，向社会资本开放股权。稳步推进员工持股试点。辽宁政府工作报告称，推进混合所有制改革，新组建的企业集团要努力吸引战略投资者，增强市场竞争能力。

吉林政府工作报告明确，加快国有企业向多层次混合所有制转变，用监管保值增值，用混改搞活增效，推动国有经济再重塑。抓好省属二三级企业混合所有制改革，探索竞争类企业在集团层面开展混合所有制改革或股权多元化改革，选择5-10户符合条件的国有控股混合所有制企业实施员工持股试点。

福建政府工作报告也提出，加快国资国企改革，完善国有企业法人治理结构，推进股权多元化和混合所有制改革，推动国有资本做强做优做大。健全吸引民间投资重点项目库，疏通民间资本进入养老、医疗、家政、托幼等领域的堵点，鼓励民间资本采取混合所有制、联合投标体等方式参与政府和社会资本合作项目。支持以混合所有制形式组建闽东北和闽西南城市协作开发集团，推进福州、厦门牵头组建“福建两翼发展投资基金”。

吴琦认为，2019年国企混改将有两个特点，一是深化双向混改，除了引入社会资本参与国企改制重组之外，国资也可以入股非国有企业，以及国有企业之间交叉持股，同时随着对外开放的深化，外资参股也将加快推进。二是深化混改企业的经营机制和治理结构的改革，加快薪酬、招聘、激励机制等方面的配套改革，通过混改真正推进国企的转型升级。

“两类公司”升级扩围

“两类公司”的组建也是2019年国资国企改革的重点。“从两类公司组建来看，突出体现了向管资本转变的思路，即以国有资本投资、运营公司为平台，完善并丰富国资市场化投资运作的手段和方式。”吴琦称。

江西政府工作报告提出，以管资本为主推动国资监管职能转变，开展国有资本投资、运营公司改革试点，提升国资监管能力。北京政府工作报告明确，深化国资国企改革，加快实现从管企业向管资本转变，抓好国有资本投资、运营公司试点。

天津政府工作报告表示，统筹推进体制性和机制性改革，更好发挥国有资本投资运营平台功能，加快国有资产证券化步伐，不断优化国有资本布局结构。河北政府工作报告称，稳妥推进省级经营性国有资产集中统一监管改革，抓好国有资本投资运营公司、职业经理人试点。

内蒙古政府工作报告指出，加快国资国企改革，做强做优做大国有资本，实现从管企业向管资本转变。加快“僵尸企业”出清，剥离国有企业办学校、医院等社会职能，着力解决国有企业历史遗留问题。辽宁政府工作报告明确，推进华晨集团、交投集团国有资本投资公司试点。

黑龙江政府工作报告表示，继续优化国有资本布局，推进国有资本投资运营公司试点，积极有序推进混合所有制改革。推进7个产业投资集团资产注入、引入战略投资者，发挥产投集团“基金+平台”投融资先导作用。

吴琦认为，作为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司和国有资本市场化运作的专业平台，国有资本投资、运营公司有利于优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、确保国有资产保值增值。但之前对于两类公司的功能定位并不清晰，给两者开展国有资本运作造成制约，比如两类公司业务具有一定的相似性，两类公司的功能也难以完全分开，如果不进一步明确和规范其功能定位，不利于针对各自目标和不同产业形成不同的产业路径和业务模式，同时也难免会出现越界运作甚至直接干预企业生产经营活动的情况，这也背离了从管资产向管资本转变、给予企业更大经营自主权的初衷。

他建议，未来地方组建试点时，一是要选择好试点行业和企业，充分发挥试点作用，总结试点经验；二是按照权责对等、放管结合的原则，给企业充分授权。比如对于历史遗留问题和低效无效资产的处置，要避免来自地方政府的行政干预。

国企仍是去杠杆重点领域

吴琦认为，从去杠杆来看，中央经济工作会议强调“要坚持结构性去杠杆的基本思路”，这表明结构性去杠杆的方向并没有变，国企和地方政府债务仍是去杠杆的重点领域，这也是防范化解重大风险的客观要求。

天津政府工作报告强调，着力化解国有企业债务风险，坚持统筹协调、分类施策、精准拆弹，坚持与混合所有制改革结合起来、与供给侧结构性改革结合起来、与司法和纪检监察工作结合起来，通过混合所有制改革、资产证券化、市场化法治化债转股和协议债务重组等多种方式，优化国有企业资本和债务结构。

河北政府工作报告提出，积极稳妥推进国有企业去杠杆工作，有效化解去产能债务风险。安徽政府工作报告也表示，稳妥推进国有企业去杠杆，加快市场化、法治化债转股。

吴琦认为，国企去杠杆，一方面要严控增量，加强国企资本管理，建立国企资本约束机制，形成合理的资产负债结构。另一方面要优化存量，通过上市、资产证券化、市场化债转股等方式，优化国企资本和债务结构。

战略性重组也是2019年国企工作的重点。北京政府工作报告提出，推动国有经济战略性重组，压缩企业管理层级。山西政府工作报告明确，优化调整国有资本布局，继续推动专业化重组，引导国有资本向主业集中、向基础行业和关键领域集中、向攸关全省转型发展的产业集中。

吉林政府工作报告强调，下大气力深化国资国企改革。引进战略投资者，加快完成吉粮集团、昊融集团破产重整，推动吉煤集团、森工集团引资重组。安徽政府工作报告称，加快省属企业集团整体上市、核心子公司首发上市，加大省属企业兼并重组力度，完成5户省属企业规范董事会建设。

江西政府工作报告指出，加快国有企业“双百行动”综合改革，开展“百户国企混改攻坚行动”，加大省属企业集团层面重组整合，完成省投资集团重组省能源集团，推进江铜集团“创新倍增”。充分发挥省国资创新发展基金功能，加大股权投资和解困力度，重组并购科技含量高、发展前景好的上市公司。

吴琦认为，要推进国企战略性重组，回归主业，加快从缺乏竞争优势的非主业领域及产业低端环节退出，进一步优化产品结构和市场布局。在稳步推进装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域战略性重组的同时，持续推动煤炭、钢铁、海工装备、环保等领域资产整合，加快推进免税业务、煤炭、码头等专业化整合。在战略性重组的过程中，应注意加快建立健全企业并购重组的法律法规和配套制度，加大对国企兼并重组的监管和执法力度，强化信息披露制度，促进国企兼并重组的法治化、规范化。总体来看，随着地方国企改革的深化，国企资本运作日趋活跃，将为投资者带来长期投资机会，对资本市场起到较大提振作用。