垃圾发电补贴取消？现在还不是时候

固废行业长期发展趋势探讨

我们对长期的定义是“十四五”期间或更久的未来。剖析各行业补贴政策历史进程，长期来看，当垃圾焚烧发电占比达到较高水平，新建项目补贴存在退坡的可能性，但旧有项目因为前期技术相对劣势，补贴取消可能性较小，否则运营可能出现问题。我们认为，未来政策制定会更多参考市场意见，多种途径也可最大程度规避贴费退坡风险。

目前在固废处理产业链上，从前端的垃圾收集（转运），到中端的垃圾处理，再到后端的排放物处理，正常获得国家专项基金补贴的便是垃圾焚烧发电领域（原本再生资源回收利用同样有政府专项基金补贴，但是由于2015年骗补现象严重，导致目前补贴发放情况严重低于预期），这也是国家自“十二五”起大力推进的细分板块。集中补贴的好处已经得到印证：垃圾焚烧行业快速发展，处理产能迅速爬升，处理技术持续革新。

3.1

差异化补贴可以优化行业发展

前文已经提出，从产能供需情况（供给仍不足）、对财政的压力（压力远小于光伏、风电）等两方面来看，我们认为垃圾焚烧上网电价补贴短、中期并不应退坡或取消。但是从更为长期角度来看，无论是从其他行业从补贴支持到逐步退出的案例，还是国外垃圾焚烧、乃至固废行业发展的经验来看，我们认为随着行业技术、商业模式的逐步成熟，以及盈利水平的进一步提高，为了更好的促进全产业链可持续发展，补贴可以通过差异化方式优化行业未来的发展方向。

3.1.1、新能源汽车补贴退坡有利于技术进步

根据光大汽车&电新研究团队的观点，回顾我国新能源汽车行业的发展，从2009年开始实行的补贴政策是国内新能源汽车产业起步发展的主要助推力。新能源汽车行业在补贴政策的刺激下产销量高速增长，行业迅速从初生期进入高速发展期。经历了试点推广补贴金额高（2009-2012）、补贴范围扩大并提出退出机制（2013-2016）两个阶段后，行业从2017年进入补贴逐步退坡的阶段。

进一步分析，补贴政策在整体逐步退坡的同时也变得更加有针对性：2018年的补贴政策在退坡幅度增大的同时，一方面拉开对不同续驶里程乘用车的补贴幅度，另一方面对于高性能乘用车（续驶里程超过300公里以上、动力电池系统能量密度超过160Wh/kg、电耗优于门槛值25%以上）的补贴反而有一定程度的提高。

3.1.2、光伏补贴退坡有利于优化成本控制

和新能源汽车行业类似，我国光伏行业的高速发展同样离不开政府政策的大力支持和财政补贴的持续帮助。我国光伏装机容量的高增速起点便是2008年《2008年7月~12月可再生能源电价补贴和配额交易方案的通知》的发布，首次实施光伏补贴。2012年我国遭遇美欧“双反”政策后，国家持续出台多项政策和补贴细则支持光伏行业的发展，带动我国新增光伏装机容量自2013年起连续五年位居全球第一，2017年光伏装机容量已达131GW（全球第一）。

和新能源汽车补贴类似，光伏的补贴标准也随着行业的发展逐步降低，同时也更加有针对性。不过和新能源汽车不太一样的是，光伏行业补贴的针对性更多的体现在平衡不同地区的盈利性而非鼓励特定区域的发展。

总体来看，新能源汽车和光伏行业都是在国家的政策支持和财政补贴下得以持续高速发展的。而在行业发展逐步成熟，产能快速爬坡乃至过剩的过程中，亦伴随着财政补贴的逐步退出，给予行业充分的空间来适应市场化的发展和竞争。

参考新能源汽车和光伏行业发展的案例，我们认为未来垃圾焚烧行业的补贴或许会朝两个方向发展：一个是补贴更有针对性的鼓励更新更优的技术，例如区分不同吨发的补贴标准、区分不同污染排放的补贴标准等（类似新能源汽车）；另一个则是对不同地域不同热值的垃圾焚烧项目给予不同的补贴以平衡各地域的盈利性（类似光伏），利用差异化补贴的方式。

3.2

精细化是固废行业未来重要方向

对于我国而言，目前我国的垃圾填埋和垃圾焚烧技术已经相对成熟，国家在《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中也规定了2020年城市垃圾无害化处理达到100%的指标要求。但是在行业整体的处置精细化程度方面（处置前端的垃圾分类、后端的回收利用等），中国距发达国家仍有较大的差距。

以垃圾分类为例，我国垃圾分类从2000年开始试点推广，但效果并不明显。一方面是因为公民素质和垃圾分类意识跟不上，公众垃圾分类参与率低下，一方面是由于奖惩机制匮乏。

近年来，“垃圾分类”在各种城市政策文件中被频繁提及，随着政策的持续加码，垃圾分类市场未来有望放量。根据新华社消息，截止2018年12月31日，46个重点城市均已公布了实施方案，其中有41个城市已开展垃圾分类示范片区建设。从立法上看，16个城市已出台生活垃圾分类地方性法规或规章，26个城市将垃圾分类工作列入立法计划，2017年以来，厦门、西宁、广州、重庆、太原分别发布了垃圾分类地方性立法。

垃圾分类有三大益处：

（1）提高焚烧热值，实现协同效应。垃圾的有效分类可以解决我国垃圾混合导致的水分高、热值低、不可燃物质多的问题，可以进一步提高垃圾焚烧的吨垃圾发电量。同时垃圾分类可以实现从环卫到固废处理的完整的产业链条的整合与协同，带来规模经济作用。

（2）源头控制，控制二噁英释放。垃圾分类可以从源头上分选出氯元素及重金属等反应催化剂，再辅以焚烧过程中的精确温度控制，可以有效控制二噁英的释放。实际上，日本在20世纪60-70年代大力推进垃圾焚烧行业发展时，由于焚烧比重较高且对入炉垃圾并不加区分，导致大气中二噁英严重超标。故日本在初期推行垃圾分类便是为解决该难题；而后期随着分类制度的发展，日本也最大限度的提升了垃圾资源利用效率。

（3）收集精细化，推动再生资源行业的发展。再生资源回收利用行业原本也是政府大力推进的固废处理板块，是实现垃圾处理“资源化”目标的最有效手段。但是行业发展受阻的重要原因之一便是垃圾分类制度的不健全，导致拾荒者、黑市等现象频出，行业劣质公司骗补情况严重，导致行业发展缓慢。垃圾分类的全面实施可以提高前端垃圾收集的精细化程度，更能进一步推进再生资源和生活垃圾网络的“两网融合”，推动再生资源行业的发展。

综上，我们认为，垃圾精细化处理（如垃圾分类等）尚处发展初期，为了更好的帮助其发展，较快的提高公民素质和精细化处理的意识，需要在国家层面通过行政和经济手段建立完善的奖惩机制；另一方面，垃圾精细化处理有着提升后期处置效率、控制污染物释放等优势，垃圾热值的提高可以使垃圾焚烧运营盈利获得边际增长。

3.3

计量收费制度将改变行业发展模式

纵观美国、日本的市政垃圾收费方式，虽然在具体地区的执行上略有不同，但其根本原则都是“pay as you throw”，即垃圾计量收费制度。这个制度的核心理念是“谁污染、谁负担”，即要求垃圾产生者根据垃圾的产生量（重量或体积）为单位进行付费，可以在一定程度上减少政府在垃圾清运和处理环节的支出。以美国为例，目前实施垃圾计量收费制度的1200个城市，每户居民根据当地政府的实施细则需缴纳约10~20美元/月不等的垃圾处理费用。

中国目前的市政垃圾清运的收费制度由2002年发布的两个文件《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》和《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》而起，其中要求各省市结合实际情况制定相应的额收费管理办法和实施细则，但是实施情况并不理想，收费制度的强制性和规范性有较大欠缺，征收率普遍偏低，少量的征收也远无法覆盖垃圾清运成本，政府财政支出负担日益加重。

但是随着垃圾分类和垃圾清运市场化进程的逐步完善，我们认为未来中国有可能参照以上发达国家的收费模式。在2017年12月20日住建部发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》（以下简称“通知”）中，明确提出要“完善生活垃圾收费政策，逐步建立差别化的收费制度，实现按量收费。”广州市作为第一个“吃螃蟹”的中国内地城市，《广州市生活垃圾分类管理条例（草案）》已提请市人大审议，其中首次提出了按照“多产生多收费”等多项原则进行收费。2018年7月2日，发改委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度，标志着垃圾分类即将进入收费时代。

以宁波的生活垃圾收费机制为例，宁波市于2018年3月底出台了《宁波市生活垃圾分类实施方案（2018-2022年）》，方案明确了宁波市未来五年的垃圾分类工作目标，同时明确未来将以“使用者付费”为原则，出台差别化的生活垃圾处理收费制度。而在宁波计划推行的收费制度中，亮点在于生活垃圾和厨余垃圾的按费率计量收费，以及可回收垃圾和有害垃圾的费用豁免+积分奖励原则。

通过对一般生活垃圾的清运环节计量收费，以及处理环节的超量加价，采用阶梯式费率计量收费，可以有效抑制居民的废弃物产生；而对于可回收垃圾和有害垃圾在清运环节的费用豁免+积分奖励原则，以及处理环节的专业化处理，一方面意在通过差异化收费鼓励居民进行垃圾分类，另一方面也可以有效提高不同类别垃圾处理方法的合理性和有效性，从而进一步提高入炉垃圾的热值。

我们认为，如果我国未来全面推广垃圾计量收费制度，从传统的政府付费转变为使用者付费，政府一方面可以提高居民从源头实施“固废减量化”的积极性，同时促使垃圾分类的有效开展；另一方面，将从根本上提升固废行业市场化程度，改变发展模式可以为未来财政提供更有效的支持，亦可作为制度上的衔接。