垃圾发电补贴取消？现在还不是时候

1.3

垃圾焚烧发电运营收入构成解析

在引入补贴政策后，垃圾焚烧运营的收入主要由两部分组成：由当地政府支付的垃圾处理服务费收入，以及垃圾焚烧发电上网带来的上网电费收入。

垃圾处理服务费收入：

处理量方面，虽然我国未来的城镇化率在超50%后增速可能放缓，但环卫市场的渗透率持续增加（市场化、机械化、城乡一体化等趋势）仍将确保垃圾清运量的稳步增长，政策的导向扶持（去填埋化）在短期（“十三五”规划期间）也将持续，垃圾焚烧处理量仍将维持增长态势。

单价方面，处理服务费单价的引入要追溯到2002年的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号），文中明确垃圾处理设施需征收垃圾处理费，并要求逐步实行垃圾处理设施的特许经营，这也推动了我国垃圾焚烧行业市场化和产能扩张的发展。

2015~16年的垃圾处理服务费低价抢标乱局在2017~18年得到明显改善，一方面因为政府对垃圾焚烧处理产业的重视程度随着“十三五”终年的临近而逐步增强，而抢标乱象并不利于行业的发展，政府对此现象有所遏制；另一方面则在于融资环境趋紧，原料成本增加，垃圾焚烧公司也缺少足够的能力和意愿去持续这种恶性竞争。因此我们发现2017~18年的垃圾处理服务费中标金额稳定在合理范围内。

上网电费收入：

电量方面，垃圾焚烧项目的上网电量由焚烧垃圾的发电量减去自用电量（包含输电损耗）后得出，而发电量等于垃圾处理量乘以吨垃圾发电量：

上网电量=垃圾焚烧处理量 X吨垃圾发电量 -自用电量

吨垃圾发电量和自用电量则是影响上网电量的两个关键因素。

影响吨垃圾发电量的主要因素有两点：一是入炉垃圾的热值。垃圾热值受地域因素影响明显，沿海地区垃圾的热值明显高于东北/西北地区。近年来入炉的垃圾热值呈现增长趋势，我们认为主要原因是居民生活方式的转变。随着网购以及外卖的兴起，更多的包装用品和一次性餐具等混入生活垃圾，在降低垃圾含水率的同时明显提高了入炉垃圾的热值。未来随着垃圾分类的推进和逐步完善，入炉垃圾的热值有望进一步提高。二是垃圾焚烧炉的工艺。目前我国多采用中温中压工况的机械炉排炉运营，随着技术的更新换代，已有采用中温次高压/高压工况的机械炉排炉逐步投入使用，优化的工艺可以适应更高的热值区间，同时可以有效提高能量转换效率，进而提升吨垃圾发电量。

而自用电量的优化同样来自两个方面：一是采用大型炉排装备。采用大型炉排可以有效提高焚烧效率，处理同样规模垃圾的人工成本和厂用电量都会有所降低。二是优化管理。优化生产运营的过程和人员管理，提高设备运行效率，降低非生产用电损耗，可以有效降低厂用电量。

电价方面，早在2006年，发改委就印发了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号），明确垃圾焚烧项目属于可再生能源发电范畴；2012年，发改委印发《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号），正式明确了垃圾焚烧发电的电价补贴细则以及实施期限等具体内容。

目前，我国绝大部分垃圾焚烧发电项目的上网电价（含税）由三部分组成：

垃圾焚烧发电电价（0.65元/度）=

当地脱硫燃煤机组标杆上网电价（0.25元/度到0.5元/度范围内各地不同）

+省级电网负担（0.1元/度）

+国家可再生能源电价附加基金负担（剩余部分）

其中补贴来自两部分，一部分是各省级电网负担的0.1元/度的省级补贴（电网企业通过销售电价予以疏导），另一部分来自可再生能源发展基金（属于中央政府性基金）中的电价附加收入安排的支出；目前市场比较关注垃圾焚烧发电电价补贴（尤其是国补）变动的可能性。

垃圾发电取消补贴？现在还不是时候

2.1

财政缺口和产能过剩是补贴取消的前提

补贴是政府刺激特定行业发展的最有效手段之一，它可以利用政府财政的力量弥补行业发展初期商业模式不成熟及盈利性较弱的核心问题，可以吸引资金大量涌入相关行业从而带动行业的快速发展。但是补贴同样会带来两个重要的问题：财政缺口的逐步扩大和行业突进太快带来的产能过剩。

财政补贴是政府用其财政的力量为行业发展提供支持，弥补行业在发展初期高投入、低收益起步阶段的资金缺口，但是补贴的过程中可能发生两类问题：

（1）随着宏观经济景气度下降、政府财政收入端压力持续上升，或行业发展资金需求持续扩大从而引起的政府支出端持续扩大开支，从而引起政府的财政缺口也会逐步扩大，增加政府的财政负担；

（2）补贴带来的盈利性会吸引资金涌入行业从而带动行业产能的迅速攀升，但是如果需求端始保持平稳增长，行业扩张过快将带来产能过剩，产能的进一步增长将不利于行业的持续发展。

我们回顾光伏行业、新能源汽车行业补贴退坡的经验，也印证了我们的上述观点：当财政缺口过大，产能发展过剩时，政府补贴将逐步退坡乃至取消。现在市场上的担忧同样来到垃圾焚烧领域：是不是垃圾焚烧的电价补贴也将面临逐步退坡甚至被取消的命运？我们认为现在还不是时候。两个原因：

一是供需情况不同，产能缺口依然较大。光伏、风电行业经过多年的高速发展，产能增长远超预期，同时也已基本完成国家规划要求；而垃圾焚烧行业目前的发展尚未完成国家“十三五”规划的目标（2020年设市城市生活垃圾焚烧占比50%，全国城镇（设市+县城）生活垃圾焚烧产能59.14万吨/日，而2017年分别为43.84%、33.14万吨/日）。

二是对财政的压力不同，对可再生能源基金压力较小。根据我们的测算，和光伏、风电相比，假设2017年所有城镇垃圾焚烧处理量均纳入可再生能源基金补贴目录（实际的入库率为51%左右），需要的国补资金支持也仅占可再生能源发展基金支出的5.60%。

因此，我们认为，当前垃圾焚烧行业并不具备补贴退坡或取消的基础。

2.2

规划要求和产能落地依然存在缺口

我国垃圾焚烧行业从“十二五”期间起快速发展，全国城镇（设市+县城）生活垃圾焚烧处理能力从2010年的8.9万吨/日增长到2015年的23.5万吨/日，再到2017年的33.14万吨/日，每年的设市城市生活垃圾焚烧处置能力占无害化处理能力比例也从2010年的21.91%提升到2017年的43.84%，但是上述两个指标与“十三五”规划的要求均存在一定差距（“十三五”规划要求2020年需完成的指标分别为59.14万吨/日和50%），所以未来两年仍需完成不小的垃圾焚烧处理设施建设任务。

城镇生活垃圾焚烧处理能力方面，根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的要求，截止2017年，几乎所有省市（除西藏、青海外）均存在一定的城镇垃圾焚烧处理产能缺口。产废大省之一广东的城镇垃圾焚烧产能缺口最大（5.63万吨/日），江苏、浙江、安徽、天津、北京等长三角和环渤海地区的省市在已有产能较多的同时也存在较大的产能缺口。

去填埋产能任务在产废大省进展受阻。“十三五”规划中同时有着去填埋产能的要求。由于我国垃圾产生量持续增长，在焚烧产能仍处于爬坡期时，为了完成无害化处置的要求，全国卫生填埋处理能力从2015年的50.15万吨/日进一步增长至2017年的52.59万吨/日，距规划要求的47.71万吨/日仍有不少差距。去填埋产能任务较重的多为产废大省（广东、山东、浙江等），且其去填埋产能缺口和垃圾焚烧产能提升缺口呈现一定的相关性。

设市城市生活垃圾焚烧处理能力方面，除了全国设市城市垃圾焚烧处置能力比例达50%的要求之外，规划中要求东部省市的设市城市垃圾焚烧处置占比需达60%以上。东部十省市中，截止2017年仅有福建、浙江、江苏、海南等四省满足上述要求，山东、广东等产废大省以及北京、上海等直辖市仍需进一步提升其垃圾焚烧处理能力占比。

虽然目前运营产能缺口仍存，但是储备产能较为充足。根据E20环境平台的统计，截止2018年10月，行业排名前25的公司的垃圾焚烧处理总产能（含运营+在建+筹建）已达82.85万吨/日，超规划要求的59.14万吨/日。

储备产能的充足并不代表规划任务的完成，公司的资金情况、建设能力，政府的审批进度，邻避效应等因素都会影响项目的推进进度。我国目前正处于宏观金融周期的下行阶段，整体融资环境和资金流动性在近期虽有改善但仍不容乐观，如果补贴在短期取消，将在一定程度上制约产能的落地，“十三五”规划目标的完成也将面临严峻考验。

2.3

垃圾焚烧补贴对财政的压力不大

可再生能源发展基金是国家自2012年起安排的用于支持可再生能源发电和开发利用活动的中央政府性基金。该基金补助的行业包括风电、光伏、生物质发电等，垃圾焚烧发电项目属于生物质发电范畴，自第3批起纳入补助范围的垃圾焚烧发电项目逐步增多。

根据全国城乡统计年鉴的数据，2017年全国城镇垃圾焚烧处理量达9321.50万吨。根据《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》的补贴要求，每吨入厂生活垃圾折算上网电量假定为280度，计算得出全国垃圾焚烧上网发电量为261亿度。进一步根据各省市脱硫燃煤标杆上网电价，以及分摊制度要求，假设全国所有垃圾焚烧项目均满足国补要求并纳入可再生能源基金补贴目录（实际的入库率约为51%），测算得出2017年垃圾焚烧行业需要的国家可再生能源基金补贴总额为39.86亿元（各省电网负担26.10亿元），仅占2017年可再生能源基金实际支出（712.06亿元）的5.60%。

进一步分析，垃圾焚烧产能充足，实际处理量较多的东部沿海地区在2017年的补贴需求较强，江苏的城镇垃圾焚烧处理量居全国第一，所需补贴金额达6.01亿元；山东、浙江、广东、福建、安徽、四川的城镇垃圾焚烧处理量位列2~7位，也是另外6个补贴需求超2亿元的省份。

未入库项目的一次性入库补足需求同样可以被较好消化。截止至第七批可再生能源电价附加资金补助目录发布，共有189个垃圾焚烧项目纳入补助目录，垃圾焚烧产能为17.01万吨/日，仅占2017年全部产能（33.14万吨/日）的51.33%。垃圾焚烧项目入库率相对较低的主要原因是第七批补助目录的纳入要求为发电项目需在2016年3月前并网，在2016年3月-2017年新上网的垃圾焚烧项目不满足申请要求，而该段时期垃圾焚烧产能保持了高增速。根据城乡统计年鉴数据，约4万吨/天的城镇垃圾焚烧产能（共1365万吨焚烧垃圾处理量）暂时无法被纳入补贴目录。根据一般政府补助基金要求，假设上述项目在第八批（假设时间为2020年）被纳入补贴目录，需一次补足的金额（假设从2016年3月起并网至2020年）约为30亿元。而可再生能源基金截止2017年的收入盈余为90.07亿元，完全可以覆盖该一次性支出。

综上，虽然整体来看可再生能源基金存在较大缺口，主要因大量光伏和风电项目尚未纳入补助目录，而垃圾焚烧发电补助由于需求占比小、一次性补足压力较小，并不会对国家财政造成较大的压力。