现行《电力法》的问题检视：政府指导电价制度有待调整

摘 要：能源开发、生态保护与经济发展的内在张力，使新一轮能源革命蓄势待发。《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动此次能源革命的“阿基米德支点”。从制度变迁的角度看，电力市场可以分为垄断、购买代理、批发竞争和零售竞争四种运行模式。我国现行《电力法》确立的电力市场属于第二阶段的购买代理模式，而新一轮电力体制改革使我国的电力市场实践挣脱法律的束缚，迈入到第三阶段的批发竞争模式。唯有对《电力法》进行修改才能契合“重大改革于法有据”的法治要求。能源革命背景下的《电力法》应当以电力效率与环境保护作为其修改的核心功能取向，前者对应电力监管中的经济性监管，旨在借助竞争性市场的培育来保障中国能源“量”上的安全，后者对应电力监管中的社会性监管，旨在通过环保型电力的打造来保障中国能源“质”上的安全。《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面，将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳。具体而言，培育竞争性市场需要拆分电力产业的非自然垄断业务，并开展电价市场化改革和落实能源普遍服务义务，打造环保型电力需要完善电力发展规划环评制度，同时辅之以清洁能源优先并网和使用制度，并建立清洁能源补贴的适时退出机制，终端用户的参与是此次能源革命的重要内容，应当建立公众参与电力产业自由化与清洁能源开发使用的体制机制，最后，对于《电力法》中与功能取向无关且与其他部门法交叉或冲突的条款，应当予以删除。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座” ID：dlflrcz 作者：黄锡生 何江）

效率与环保：《电力法》修改的功能取向

环保取向：兼顾能源“质”与“量”的安全

随着生态环境和气候问题的凸显，《电力法》日益呈现出生态化趋势。电力环保取向的生成主要源于以下因素：

一来，现行《电力法》缺乏对环境的关照。现行《电力法》颁布于1995年，在制定之初，中国经济与社会发展的一个瓶颈是电力供应严重短缺。为了因应普遍存在的缺电现象，《电力法》的制度安排集中在开发电力资源和振兴电力产业方面。在这一背景下生成的《电力法》，实际上是“电源开发法”，或“电力振兴法”。然而20年后，中国电力改革的初衷己经从“有电用”过渡到“用好电”。据《2017-2018年度全国电力供需形势分析预测报告》显示，2017年中国电力供应能力总体富余，火电设备利用仅4209 h，水电设备利用小时同比下降40 h，全年弃风电量419亿kW•h ,弃光电量73亿kW•h。可见，先前的电力供应不足正在成为历史，现在的电力供给过剩尤其是清洁能源浪费才是亟待解决的问题。

二来，电力竞争性市场的培育不必然带来生态效益。培育电力竞争性市场固然可以削减电价、释放改革红利，但形式公平的竞争可能造成严重的生态环境问题。我国“十二五”时期，以燃煤为主的火力发电占到全国发电装机容量的65 %。煤炭有着“肮脏燃料”的名声，是二氧化碳、二氧化硫和PM2.5的主要排放源，但由于其成本低廉，使其在竞争性市场中极具竞争力。为此，电力竞争性市场的培育就必须配套强有力的环境规制，才能让清洁能源的发展不至于被火电为主的竞争市场所压制。

三来，我国部委供给制度的特征使立法居中统筹成为必要。《电力法》虽然由全国人大常委会审议和批准，但起草、修改多由国家能源局统筹。国家能源局与生态环境部分别享有电力监管和环保监管职权，任何一方的努力都不足以实现电力效率和环保取向的双赢。为此，由《电力法》居中统筹，整合电力体制改革中的效率与环保取向就成为现实所需。

可见，效率取向无法满足气候变化和环境保护对电力生产和消费提出的新的要求，《电力法》需要兼顾环保取向，方能适应能源革命对电力“质”与“量”的整全需求。《电力法》环保取向的实现需要从以下方面着力：

• 可再生能源与化石能源同步规划，防止可再生能源投资不足或投资过度；

• 促进化石能源清洁利用，削减高碳能源的碳排放；

• 规范可再生能源电价补贴与电量收购；

• 通过《绿色电力证书》、诱致性电价等手段促进绿色电力消费。

在《电力法》的目标谱系中，效率取向和环保取向的分立具有内在逻辑。监管一般分为经济性监管和社会性监管，前者主要针对具有自然垄断属性或公共物品属性的企业或行业，以保证市场在资源配置中起决定性作用为主旨，手段包括市场准入监管、价格监管、竞争和交易监管。后者主要针对环境、健康、安全等社会公共性问题，以规制市场负外部性、保障社会整体利益为主旨，手段包括环保监管、劳动者权益保护、消费者权益保护。效率取向基本对应电力监管中的经济性监管，环保取向基本对应电力监管中的社会性监管。可见，能源革命不仅需要通过经济性监管在“量”上保障能源安全，也需要通过社会性监管在“质”上保障能源安全，二者互相推进，互为依托，才能实现能源革命的要旨。

期待与偏离：现行《电力法》的问题检视

培育竞争性市场以激发能源效率，以及打造环保型电力以保障生态安全是此次能源革命的核心功能取向。以功能实现为目标检视现行《电力法》，可以得出有待修改的如下问题。

培育竞争性市场的法律障碍

非自然垄断业务剥离不足

西方学者从制度变迁的角度归纳了电力市场的四种运行模式，即垄断、购买代理、批发竞争、零售竞争。垄断模式是指发、输、配电一体化，电力用户从唯一的供应方购买电力；购买代理模式是指多个发电商向单一的输电公司售电，再由唯一的输电公司向电力用户售电；批发竞争模式是指配电商或规模极大的用户直接向发电企业购买电力，输电企业只收取电力通过其输电网络的“过路费”；零售竞争模式是指所有的电力用户均可选择自己的供应商。

现行《电力法》第3条构建了我国发电环节的竞争机制，输、配、售则由国家电网垄断经营。可以看出，现行《电力法》确立的电力市场属于上文中所说的第二种运行模式，即“购买代理模式”，电网经营企业以上网电价和销售电价的价差作为其收入来源，成为发电企业与最终用户之间的唯一“中间商”。这种“独买独卖”市场模式的问题在于:对于终端用户而言，意味着存在只有电网经营企业一个卖方的卖方垄断；对于发电企业而言，意味着只有电网经营企业一个买方的买方垄断。此时的市场结构就是畸形的，因为其割裂了卖方和买方的关联，使市场信号无法传递至终端用户，市场机制就因售电侧的垄断而存在根本缺陷。

我国正在开展的新一轮电力体制改革的核心是“管住中间，放开两头”，实质是从“购买代理模式”向“批发竞争模式”过渡，即输电业由国有资本垄断经营，配电业适度放开，发电与售电业则交由市场调节。《电力法》修改的首要任务，就是完整、妥帖地表达这一动向，使输电公司仅根据政府核定的输配电价收取类似于高速公路的“过路费”，进而使政府的角色功能从电力市场的领导者和参与者，变更为市场竞争机制的设计者和防止妨碍市场机能发挥的监督者，根本目的则在于使市场在电力资源配置中起决定性作用，进而通过还原电力的商品属性以释放改革红利。

政府指导电价制度有待调整

放开竞争领域价格管制、保障公益性用电价格稳定是构建电力竞争性市场的核心要素。现行《电力法》第五章对“电价与电费”进行了专章规定，其核心是，电力竞价上网，销售电价根据政府审批，实行“同网同质同价”，这样的“半市场、半行政”格局，直接导致电价失真、煤电不联动的问题。修改《电力法》第五章关于电价的行政干预己经成为培育电力竞争性市场的关键。

其一，放开销售环节的电价管制是电力产业自由化的前提。需要强调的是，在竞争性市场尚未有效运行前，《电力法》第36条确立的“核定成本加合理利润”的定价模式不宜快速转换为彻底的市场定价模式，因为倘若电力市场缺乏有效竞争，市场定价方案势必落入权贵资本主义的陷阱。当这些垄断的发电者从价格主管部门接过电力定价权，而且没有“核定成本加合理利润”的定价规则约束，自然可以肆无忌惮地订立高价赚取垄断利润，损害公共利益。2017年8月，山西省23家火电企业串通达成并实施直供电价格垄断协议，被国家和陕西省发改委依法查处的事例就表明，由政府定价向市场定价的过渡，仍然离不开公权力的监管和制约。

其二，现行《电力法》第37条规定的“上网电价实行同网同质同价”与《可再生能源法》第五章关于可再生能源电价可以高于常规电价的规定相冲突，有待调整。

其三，《电力法》第42条规定的用户用电增容收费，因减轻用户负担的需要，已由国家计委(今国家发改委)、国家经贸委(今商务部)于2002年下发《关于停止收取供（配）电工程贴费有关问题的通知》，取消了用电增容费，《电力法》应当进行相应删除。

其四，政府价格主管部门应当保障公益性或普通居民用电的价格稳定，防止因市场波动造成电价极速上涨而引发的经济或社会动荡。总之，《电力法》的电价形成机制应当是无形之手（市场调节）与有形之手（政府调控）的交替组合，才能在释放电力市场竞争潜力的同时，保障社会用电的相对稳定。

打造环保型电力的法律障碍

现行电力规划制度有待完善

电力发展规划是政府调控电力供需关系的行动纲领，其约束性指标是政府指导和管理能源的得力抓手。现行《电力法》第10条规定了电力发展规划制度。但是，基于信息的不对称以及缺乏监督的规划制定权，政府制定的电力发展规划难以充分考虑市场消纳能力，难以做到与电源建设、电网建设和市场需求有效衔接的通盘考虑。由此导致中国电力开发处于无序状态，可再生能源盲目扩张，火电利用小时数逐年下滑，水电、风电、光伏并网争议频发，说明当前的电力发展规划制度并未起到保障能源供需均衡、抑制投资过热的目的。

究其根源，在于作为电力监管部门的国家能源局同时充当了电力产业的主管部门，一方面要控制电力行业滥用垄断权，一方面又要促进电力产业的繁荣，相互冲突的职责赋予势必带来不尽理想的调控效果。因此，对电力监管部门制定的电力发展规划，应当根据能源政策、环境保护、电能供需等因素，构建第三方主导的科学评估制度，以期形成规划制定的权力制衡，进而从源头规避电力行业的产能过剩、资源浪费和环境破坏。

可再生能源开发有待规范

可再生能源对于保护环境、延缓气候变化具有重要的社会价值。然而，可再生能源在发展初期成本高昂，特别是在化石能源发电所产生的环境污染外部成本没有内部化的情况下，可再生能源缺乏市场竞争力。因此需要政府积极实施产业优惠政策，对可再生能源进行必要的扶持。

《电力法》除总则第5条对可再生能源进行了概括性规定外，在第六章“农村电力建设和农业用电”第48条规定，国家鼓励和支持农村利用可再生能源，增加农村电力供应。从这一规定可以看出，《电力法》中的可再生能源规定延续了“电力振兴法”的思路，其主要功能是解决农村电力的供给不足，这与我们当前倡导的为了低碳和环保发展可再生能源的初衷不尽相同。

此外《电力法》第22条要求，具有“独立法人资格”的电力生产企业有权要求并网。然而《可再生能源法》第14条规定，电网经营企业应当“全额收购电网覆盖范围内的可再生能源电量”，此处并未规定可再生能源发电主体须为“独立法人”。此时《电力法》的“独立法人”要求就与越来越多的家庭光伏提供可再生能源电力的现状不符。

理论上讲，电网企业有义务收购符合国家规划和标准的清洁电力。为此《电力法》应当将发展可再生能源作为我国能源革命的核心手段，在能源发展规划中，将其与其他能源一并规划、全额收购、优先上网和财政补贴。考虑到补贴会扭曲价格，造成市场失灵，《电力法》应当明确补贴的适时退出机制。同时，为了实现环境保护的目的，实践中开展了碳排放权交易制度、用能权交易制度、绿色电力证书制度、碳捕获与封存制度、环境保护税等制度，这些制度亦应适时纳入《电力法》的规则体系。

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